张晓山解读一号文件：“三农”工作总抓手

　　实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》2月4日由新华社受权播发。乡村振兴怎么干？乡村经济要如何发展？有哪些新举措？中国社会科学院学部委员、中国社会科学院农村发展研究所研究员张晓山为大家解读中央一号文件。

　　主持人

　　《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，这是改革开放以来第20个，新世纪以来第15个以“三农”工作为主题的中央一号文件。请问今年的中央一号文件与以往的中央一号文件相比有哪些突出的亮点和特点？

　　张晓山

　　80年代曾经出台过五个一号文件，改革开放进入新的世纪之后，我们又出台了十几个一号文件，今年是第15个。关于一号文件，我体会上世纪80年代是改革开放初期，农村改革在思想解放的大旗下，实际上当时是一个破冰，当时实际上是处于百废待兴的状态，那时候的五个一号文件是具有开拓性的。进入新世纪之后，党中央提出“三农”工作是全党工作的重中之重，要破解“三农”工作面临的很多难题，是在新的时期，新的时代面临的新的任务。新时期前面十几个文件，仔细分析，很多文件各有各的侧重点。比如有的是讲发展现代农业，有的是侧重于农村的基础设施，有的侧重于农村的水利建设等等，各自的侧重点不同。但是这次以实施乡村振兴战略为主题的中央一号文件，就像我们很多同志讲的，是一个解决“三农”问题的总抓手，解决“三农”问题的总纲领，是一个全局性的、系统性的、宏观性的文件。这个文件和以往的中央文件相比，这是它的一个最大的特点。

　　另外，这个中央一号文件是在党的十九大召开之后发布的，十九大报告为我们党、国家以及人民未来事业发展勾画出总的蓝图，乡村振兴战略是十九大报告中的一个重要组成部分，也是我们现在提出的七个战略其中之一，新发布的一号文件实际上是在十九大报告阐释的未来中国几个发展的关键节点、战略规划、目标及蓝图的背景下提出的。我觉得这个一号文件本身的前瞻性，本身具有的全局性、系统性，和以往一号文件是有所不同的。

　　这是我个人现在学习之后一个粗浅的体会。

　　主持人

　　中央一号文件提出，提升农业发展质量，培育乡村发展新动能，文件对这个问题做了哪些部署和安排？

　　张晓山

　　这里面的问题首先还是要深化农业供给侧结构性改革，这里面有两个大的问题，一是确保农产品的有效供给，而且，这个供给应该是能满足消费者的多样化需求，以及给消费者提供高质量的、安全的农产品。二是增加务农劳动者、经营者的收入，这是两个不可或缺的组成部分。从这一点来讲，一号文件从这个角度出发已经提了很多具有针对性的，而且具有可操作性的政策举措。包括前面讲的夯实农业生产的基础，包括我们的科技创新、农业基础设施改善、良种繁育等等。

　　另外，我们现在都知道，广大消费者最关心的就是农产品的质量是不是能够满足我的需求，另外我吃什么样的农产品是确确实实安全的。你所说的这些绿色的、有机的农产品，是不是真正的绿色有机。这一块我觉得一号文件里面也讲了，要完善农产品的质量安全标准体系，健全农产品质量安全和食品安全的监管体系，而且提高基层的监管能力。最终农产品要建立一个从田头到餐桌全链条的质量监管体系，这个监管体系是有明确的标准，是可以监测，另外，是可以追溯的。也就是说，如果农产品出现问题，食品出现问题，我可以追溯到谁应该负这个责任。

　　另外，中国的农业发展到今天，作为市场化、商品化的农业，本身和二三产业的融合越来越强，农业从生产到流通、加工、销售、服务、物流、网购等等，这都是农产品的全产业链一个过程。文件里讲，要构建农村一二三产业的融合发展体系，大力开发农业的多种功能。这里面讲的首先是要延长产业链，也就是说，农业这个产业，光是种原料、卖原料，农业生产经营者很难致富。你要延长它的产业链，提升价值链，完善利益链，最重要的是使农业生产经营者分享到农产品进入二三产业的增值利润，使农产品的生产经营者的收入提高，同时，使农产品的安全得到保证。

　　另外，在这个问题上，文件强调农业的多功能性。农业不仅是提供给广大消费者农产品，同时，本身还有生态涵养、休闲观光、农耕文明的传承等功能，这些方面都是农业未来多功能性的一个具体体现。一号文件也讲了，利用闲置农房发展民宿、养老项目，这些项目本身的安全、消防，服务业作为特种行业经营，必须要得许可，你要把这些问题解决，让消费者来了后能够住得安心、吃得安全、玩得开心，这种情况下一号文件提出要建立一些便利市场准入、加强事中事后监管的管理办法，这个问题就提得非常实，非常细。最后讲到发展乡村的共享经济、创意农业、特色文化产业，这就跟我们现在整个的文化事业的建设，包括大众创业、万众创新，城市的共享经济都结合起来了。

　　还有很关键的一点，十九大报告里曾经讲了一个问题，就是促进小农户和现代农业发展的有机衔接。“小农户”这个名词在中央文件里出现，我自己的记忆中可能还是第一次，而且十九大报告强调促进小农户和现代农业发展的有机衔接，这次的一号文件浓墨重彩用一个落专门讲这个问题。因为中国目前需要提倡或者促进新型农业经营主体，包括通过土地流转开展适度规模经营，培育现在所说的农业企业、家庭农场主、专业大户或者是农民专业合作社等等这一类新型农业经营主体。但是新型农业经营主体的旁边还有两亿多小规模兼业农户，这些小农户本身种点地、打点零工，开展多种经营，他主要不是为了满足市场需求，而是为了满足自身的需求和增加收入。这部分农户通过他们自身的努力，保证自己的粮食安全，为保障全国人民的粮食安全也作出了贡献。关键问题是怎么样能够让他们也纳入到我们整个现代农业的体系之中。应该指出，这部分农户未来在几十年中间，数量可能会逐渐减少，慢慢他们的生产经营活跃期可能逐渐要终结，但这是一个漫长的过程，就如习总书记讲的，要有历史的耐心。而且这部分人不可能再从农业或者从农村转移到城市去了。因为这部分人往往岁数都偏大，他们是当年第一代、第二代农民工，进过城，但是没有被城市的户籍制度、社会保障制度所接纳，他们把自己的青年、壮年，把自己最好的年华贡献给城市后又不得不回到农村经营农业。这部分人是不可能再转移出去的。对这样数以亿计的小规模兼业农户，大多数年龄偏大，有的是老人和妇女，怎么样让他们分享到现代农业发展的红利，让他们能够进入现代农业发展的轨道，我觉得一号文件这里讲了很多，包括全程的社会化服务、农超对接、农社对接，包括小农户对接市场，发展生态农业等等，最后讲到要改善小农户的生产设施条件，提升小农户抗风险能力，研究制定扶持小农生产的政策意见。这一点我觉得非常重要。因为我们过去看国务院、中办、国办的文件都是扶持农业新型经营主体的，扶持农业龙头企业的，但是研究制定扶持小农生产的政策意见，我印象中这好象是第一次，所以这是非常有意义的。

　　主持人

　　文件提出，要推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给，请问文件对体制机制创新方面提出了哪些新举措？对焦点的农地问题作出了新改革举措，对此如何把握好政策界限？

　　张晓山

　　今年是改革开放40年，中国走到今天，我们现在取得的成绩都是在不断地深化改革的过程中取得的，农村发展中不断地深化农村体制机制创新，促进农业农村的发展，过去40年的经历都验证了这一点。这次一号文件实施乡村振兴战略，也是强调体制机制，也就是制度创新。而这个制度创新很重要一点是完善产权制度和要素市场的优化配置为重点。一号文件讲了几个问题，一个问题就是巩固和完善农村的基本经营制度。过去十七届三中全会决定到十八届三中全会决定都讲了农村的土地承包关系稳定并长久不变。但是当时我们到底下接触基层干部、群众，群众都问我们，长久不变是多长？长久不变和现在的二轮承包是什么关系？那时候我们都回答不出来。但是现在，十九大报告已经讲了，二轮承包到期后再延长30年，这就让农民吃上了定心丸。同时，全面完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作。这是我们现在说的农用地，尤其是耕地这块，怎么样通过落实土地承包关系稳定并长久不变，中央已经出台了具体的政策。

　　这里还有一个问题是三权分置。未来要相应修改农村土地承包法。农村土地承包法的修订草案在全国人大常委会已经进行过了一审。在一审时，全国人大农委受全国人大常委会委托，对土地承包法的修改，包括三权分置等等做了一个说明。三权分置是讲，现在农村土地是集体所有权，农民是享有承包经营权，如果土地是处于没有流转的情况下，也就是说，农户既承包又经营，那就是两权，所有权和承包经营权。如果农户承包土地，但出去打工了，或者因为其他原因自己不经营了，就可以把经营权流转，在土地承包经营权发生流转的情况下，就派生出一个经营权，就是三权：所有权、承包权和经营权。这就是两权和三权的关系。土地没有发生流转状态下还是两权，所有权和土地承包经营权，流转的情况下从承包经营权再派生出一个经营权。

　　另外，很多网友也提过，为什么土地承包期延长30年，而不是50年或70年？我个人理解，因为现在的二轮承包是到2027年或2028年到期，再加30年，已经到本世纪中叶之后，也就是已经实现了“两个一百年”的目标。到那时候，农业更强、农民更富、农村更美。农业的经营体系也必然会发生变化。另外，我刚才讲过，小规模兼业农户未来的活跃期也就是几十年。为什么？第一代、第二代农民工返乡种地，但是现在80后、90后的农民工在一般情况下不会再返乡种地，很多人是返乡，但他并不是返农。80后、90后的农民工中许多人对农业、对农村并没有那么深的情结，对农业也是陌生的，他们以后可能回到乡创业、打工、开个小店，但是真正有能力去从事农业开拓的可能是少数。我们讲小规模兼业农户慢慢在几十年过程中逐渐退出历史舞台。也就是说，2027年、2028年之后，再过30年，农业经营主体的构成肯定也会发生很大的变化。在新的形势下，农村土地制度的变革也会呈现新的表现形式。在保持农村土地集体所有的基础上，如何进一步创新农村土地制度，承包期再延长30年为未来的发展提供了更广阔的空间。

　　第三个问题，二轮承包到期之后还调不调地，还变不变？我们现在的确权登记颁证，发的证都是到二轮承包期满，在确权的过程中，按照中央的精神，基本上保持原来的发包和承包的关系，以及承包权益等。这种情况下，有一些过去遗留的问题、一些矛盾，实际上是被搁置下来，等到二轮承包期满再说。这种情况下，到二轮承包期满，到底直接延包30年还是进行相应的调整，这是农民群众比较关心的问题。前几天我碰到一个老村支书，他就问我这个问题，到底该变不变。在人大常委会会议期间，农委做的汇报也做了阐释，未来土地承包法的修订是在保持承包关系稳定的前提下，设立了一些基本原则和红线，如承包地不能打乱重分等等，如果需要调整的，在这个基础上，根据各地的实际情况，通过民主程序，如必须有三分之二以上的村民或村民代表同意等等一系列的程序，各地因地制宜地制定一些相应的政策。土地承包法可以授权各省市自治区根据当地自己的实际情况制定相应的条例、规章或实施细则，这就把原则性和灵活性较好地结合起来。农业基本经营制度是粮食安全的基础，农民的承包地也是农民的命根子，这个问题必须引起足够的重视。

　　张晓山

　　除了巩固和完善农村基本经营制度这个问题之外，还一个问题是农村的非农用地，主要是农村建设用地如何深化改革的问题。在文件中讲到了集体建设用地和宅基地使用权的确权登记颁证。从城镇化、工业化的进程中，总体上来讲，农民集体所有的土地是占到全国土地面积的46%，这个集体所有的土地里，包括我们所说的18亿亩的耕地，其他的像林地、草原等农用地。另外有一块就是农村集体建设用地。大约3.1亿亩的农村集体建设用地当中，1.7亿亩是农民的宅基地，占到农村集体建设用地的55%或者56%。在城镇化、工业化进程中，我们所说的土地财政、土地金融都涉及到农村集体建设用地这一块。所以，集体建设用地制度如何改革，是一个非常大的问题。一号文件这次有很多具体的可操作性的政策措施和亮点。宅基地的改革试点现在还在推行，以前我们讲宅基地的所有权归集体，农民有宅基地的使用权以及房屋的财产权。怎么样能够使农民宅基地的使用权真正成为用益物权，使农民不仅能够使用宅基地，并且能够相应地获得财产性的收入，这个问题一直是在试点探索中。这一次一号文件谈到的，就是在宅基地的问题上也是三权分置，也就是所有权归集体，农民享有资格权，就是农户有资格享有宅基地的使用权，同时，要保障农户房屋的财产权。这就是一号文件讲的适度放活宅基地和农民房屋的使用权。实际上就为增加农民的财产性收入提供了一个政策的依据和发展的空间。但是这里面也讲了几条，同样设置了红线，不得违规、违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。一号文件还提出，符合土地总体利用规划的前提下，允许县级政府通过村土地利用规划调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地。应该看到，现在农村出现了很多我们所说的空心村，农村的凋敝在很多地方出现了，也就是农村的很多住宅闲置，不被利用，有的农民是在城市里住“老鼠窝”，在农村盖好的房子喂老鼠，我到有的村去看到很多房子都锁着门，闲置在那里。在这种情况下，怎么样利用好农村闲置的土地，零星分散的存量建设用地，这次一号文件讲了这样几句话，预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设，这个问题实际上就是说把相应的农村土地的集体建设用地的指标更好地用于农村、农业的发展，发展农村的新产业、新业态，这是现在提出的一个政策举措。

　　这里面还有一个问题，我觉得应该和这个问题是紧密相关的，就是乡村振兴战略的资金筹措问题。一号文件里面讲到拓宽资金筹集渠道，调整完善土地出让使用范围，尤其是讲到改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调节机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。这一段话，我个人认为是一个非常重要的、具有创新性的政策举措。前面我讲过，农村集体建设用地的使用上，很大程度上是地方政府土地财政和土地金融的主要依托，过去讲的占补平衡、增减挂钩指的是在农村通过土地整治，增加耕地，在城市郊区通过购买耕地指标，相应减少耕地。通过这种措施，在城市郊区增加的非农建设用地在五通一平之后通过招牌挂获取大量的土地增值收益，也就是我们所说的国有土地使用权出让收益。这是地方政府基金性收入的主要来源。过去相应的政策提出，增减挂钩的节余指标只在本县范围内进行调剂。之所以这样，就是为了遏制地方政府搞土地财政、土地金融的冲动。今天上午，国务院新闻办举行的新闻发布会上，韩俊主任曾经讲过，过去搞的增减挂钩、占补平衡是取之于乡，用之于城，通过这样的办法获取到土地增值收益的很大部分，往往是用于城市建设，而不是反哺农村。这次能够跨省域调节，这样增减挂钩之后，节余指标的含金量大大提高了，但是，又提出要把所得的收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。也就是对这部分增加的资金的用途有个明确规定。而且现在各级的党委作为第一责任人，作为实施乡村振兴的主体，通过这样的一些具有约束性的政策制度规定，一方面拓展了增减挂钩、占补平衡的领域和范围，使增减挂钩的节余指标价值量大大提高。另一方面，又确保所得的收益全部用于脱贫攻坚和实施乡村振兴，使农业农村优先发展能够具有一个比较雄厚的物质基础。所以说，这是很重要的政策举措，但关键是要落实，不能再出现所说的取之于乡，用之于城的那样一种局面。

　　主持人

　　“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”是中央一号文件的一个重要内容。实施振兴乡村战略，就要解决‘钱、地、人’等关键环节，破除一切不合时宜的体制机制障碍，推动城乡要素自由流动、平等交换，促进公共资源城乡均衡配置，这些障碍如何突破，您的理解是什么？ [16:20]

　　张晓山

　　建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，这是十九大报告里的话，同时，也是中央一号文件的重要内容。乡村融合涉及到怎么样由过去农村单向地把生产要素、资源向城市转移，城市获取农村廉价的土地和廉价的劳动力，到现在建立一个双向的良性互动的机制，让城乡的要素能够互通，能够融合发展。这里涉及到钱从哪来、人往哪儿去的问题，这些问题都是相关的。刚才我讲的土地和钱本身是相关的，农村的土地通过转变用途，包括集体建设用地进入市场，关键是增值收益的分配问题，这次的一号文件刚才讲了，收益要全部返还用于农村的脱贫攻坚以及乡村振兴战略的实施，这块是一个很大的资金来源，也就是把土地资本化后的增值收益全部返还农村，所以说钱和地是密切联系在一起的。

　　另外一个问题，城乡要素良性互动或者城乡融合发展，这就意味着城市的优质资源、城市人才也应该向农村流动。我们讲乡村振兴战略，乡村振兴战略的实施主体是谁？乡村振兴战略实施的驱动力是谁？如果我们只是靠留守老人、留守妇女、留守儿童，是不可能有效地实施乡村振兴战略。乡村振兴战略的实施要靠先进生产力的代表，要靠创新性的人才，包括经营人才、管理人才、技术能手等等，这部分人才就需要向农村输送或者是回流。十九大报告、今年的一号文件，包括以前的中央文件，都在大力鼓励一部分在城市的企业家、一部分在城市的农民工，包括一部分在城市的大学毕业生，返乡或者回乡创业，这就给农村实施乡村振兴战略提供了人才依托。这部分人首先有自己相应的人力资本作为发展基础，此外，乡村振兴战略的实施需要给他们提供很好的政策和制度的环境，包括我们刚才讲的在农村开发新业态、新的产业，相应的有没有农村的非农建设用地指标，另外，我们以前也都讲过，在农村的集体建设用地上，能不能通过合股、联营、股份合作的形式搞一些休闲农业、搞一些新的业态、新的产业。另外农村闲置的宅基地，包括农民的房屋，能不能通过改造之后，通过合资、合作、联营的方式搞民宿、搞旅游，发展农村第三产业。这样人才在农村才能够稳定地留住，能够发展，能够创业，能够致富，农村的凋敝状况和空心村的状况就会相应得到改变。这样的农村最终有一个现代化的具有竞争力的农业，有一部分有文化、懂技术、会经营的职业农民及相应的农村企业家队伍，有一个治理有效、乡风文明的农村治理体系和繁荣的农村社区，这就是现在一号文件提出的最终要实现的愿景。通过现在讲的乡村振兴战略的实施，到2020年这个制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业、农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。这次一号文件提出的乡村振兴战略的实施，实际上为未来的几十年的愿景奠定了一个良好的制度基础，是解决“三农”问题总的抓手，总的行动纲领。