构建新型税企关系需要做好顶层设计

　　自2008年7月起，全国税务机关相继设立大企业税收管理部门，开始大企业税收管理现代化的实践探索与理论思辨。8年来，这项工作一步步推进到大企业税收管理的核心地带——建立平等互信、合作遵从的征纳关系。考虑到大企业跨区域、跨行业、跨税种经营，税企关系相对比较重要，建立新型税企关系，需要做好顶层设计。
　　客观地说，当前我国大企业税收管理存在的问题不少，有的还比较严重。笔者在此无意拿具体问题说事，重点关注当前大企业税收管理所处的经济环境、财政体制与社会关系中那些不利于征纳关系和谐的因素展开讨论，这些不利因素姑且称之为困境。
　　从实践看，主要的困境包括以下五个方面：一是在税收法治层面，大企业的特殊性与税法的局限性双重叠加，大企业税收征管实践中存在无法可依与有法难依现象；二是现行税收管理体制下，税务机关集税法制定、解释与执行于一身，税收分配关系与征纳关系相互交织，税务机关背负着难以承受之重。三是“分灶吃饭”的财政体制与税收差别待遇诱发区域间税收竞争，大企业掺入激进的税收筹划，税制的缺陷被任性加以利用，严重动摇征纳互信的基础；四是属地管理的税收征管体制，税务端与企业端接口错位，沟通协调低效，矛盾难以化解，不具备有效处理征纳关系的功能；五是税收征管制度设计中忽略了人与人的社会关系，税务人员与大企业经理人之间社会身份的落差，成为征纳关系处理的人际屏障。
　　党的十八届三中全会以来，围绕国家治理
　　体系与治理能力现代化的改革正在全面推进。税收治理是国家治理体系的重要组成部分，也是税收征管体制改革的目标任务。笔者认为，应该运用改革的逻辑思维，围绕建立新型税收征纳关系，尝试对当前大企业税收征管体制改革做好顶层设计。2015年12月，中办与国办发布了《深化国税、地税征管体制改革方案》（以下简称《改革方案》）。按照《改革方案》的精神与要求，国家税务总局发布了《深化大企业税收服务与管理改革实施方案》。这两个重要文件的贯彻落实，为我们与大企业构建新型征纳关系创造了历史机遇。现结合深化大企业税收征管体制改革工作，笔者就如何构建新型征纳关系提几点建议。
　　第一，在税收征管业务体系中开辟征纳关系处理业务。该类业务的职责是，负责协调纵向与横向各级税务机关及其他部门，统筹处理征纳双方的权利与义务关系。主要内容包括与企业总部的沟通协调、统一受理涉税诉求与争议调处、集中进行数据采集与交换、统一评定纳税信用等级与风险等级、统一协调各地税务机关采取一致性行动、筹办高层对话与遵从协议谈签等。该类业务有别于现行的纳税服务，也不完全属于税收风险管理，而是代表税务机关与大企业建立与维护良好的征纳关系。
　　第二，上收大企业税收管理中征纳关系处理的层级。《改革方案》明确提出要“提升大企业税收管理层级”，将处理与大企业的征纳关系职责上收到国家税务总局和省级税务机关比较切合实际。国家税务总局负责对接跨国、跨省经营的大企业，省级税务机关负责对接跨市（地级市）、跨区经营的大企业，考虑到国家税务总局人力资源的限制，可以指定总部所在地省级税务机关对接部分跨国、跨省经营的大企业；省级国税、地税机关应当按照《国家税务局 地方税务局合作工作规范》的原则与流程，共同处理与大企业的征纳关系。
　　第三，发布“年度中国大企业税收遵从排行榜”。建议国家税务总局充分发挥税务行业标准制定者的软实力，整合现行纳税信用等级、风险等级和纳税大户排名等评定标准，参照OECD等国际组织的通行做法，设定一套大企业税收遵从评价标准。初步设想应当包括纳税总额、企业税务文化、内控制度评价、纳税信用、风险等级、信息透明度、征纳合作和违法违章记录等指标。“年度中国大企业税收遵从排行榜”由国家税务总局权威发布，让大企业税收管理这个专业话题进入公众视野，争取社会大众的围观效应，使遵从度高的企业有动力，遵从度低的企业有压力，税务机关增强影响力。
　　第四，完善征纳双方信息交换机制。征纳双方信息交换的实质是用信息换取信任，以降低双方的法律风险与遵从成本。制定规范的税务机关与大企业信息交换制度，除法律规定之外，明确双方平等交换信息的权利与义务，有助于缓解征纳双方信息不对称的矛盾，以互换优势信息拓展合作空间。税务机关与大企业的信息交换可分为三类：一是大企业重大商业信息与税法的确定性信息互换，如事先裁定和重大事项报告等；二是大企业涉税信息与纳税信用评价互换，如更新名册信息和报送电子财务数据等；三是大企业税收风控信息与税务风险分析信息交换，如企业税收遵从报告、风险提醒和风险管理建议等。