《关于完善检察官权力清单的指导意见》的理解与适用（下）

　　 2017年3月28日，最高人民检察院印发《关于完善检察官权力清单的指导意见》  

　　 《关于完善检察官权力清单的指导意见》的理解与适用（下）  

　　最高人民检察院司法体制改革领导小组办公室

　　（六）对检察长办案事项决定权的表述。司法责任制改革的目标在于通过科学界定检察委员会、检察长和检察官在司法办案工作中的职责权限，做到谁办案谁负责、谁决定谁负责。而科学界定检察委员会、检察长、检察官在司法办案工作中的职责权限，关键是明确检察委员会、检察长、检察官的办案事项决定权，界定三者在案件处理决定形成过程中的具体作用，使检察长、检察委员会委员、检察官分别对自己的办案行为和作出的决定负责，从而避免检察长、检察委员会委员、检察官都对某项具体的案件决定负责。对于检察官职权范围内决定的事项，通常由检察官独立作出决定。同时，检察长对检察官职权范围内决定的事项，可以行使监督性质的审核权，在不同意检察官对案件的处理意见时，可以要求检察官进行复核或提请检察委员会讨论，也可以直接作出决定。前期部分省级人民检察院制定的检察官权力清单，对检察长办案事项决定权的表述使用了“审批”“批准”等用语。这种将检察长职权范围内决定的事项界定为检察长对检察官承办案件的审批或批准，容易造成检察长对审批或批准负责、检察官对案件处理意见负责的状态；这一做法与改革前实行的“三级审批”制没有本质区别，不容易明确办案事项的决定主体和责任主体。基于上述考虑，《指导意见》第6条规范了检察长办案事项决定权的表述，即：检察官承办案件的办案事项决定权由检察长（副检察长）行使的，检察官提出处理意见供检察长（副检察长）参考，由检察长（副检察长）作出决定并负责。检察官职权范围内决定事项，由独任检察官或主任检察官依职权作出决定，检察长（副检察长）不再审批，但检察长（副检察长）可依照《若干意见》第10条规定行使审核权。按照这一规定，各省级人民检察院在完善权力清单时，应当将检察长行使的“批准”“审批”之类的职权统一调整为“审核”或者“决定”。

　　（七）法律文书的签发主体。《若干意见》第9条规定，以人民检察院名义制发的法律文书，由检察长（副检察长）签发。这样规定，从形式上落实了法律关于检察长统一领导人民检察院工作的规定。在推进司法责任制改革的过程中，有些地方提出，办案过程中以人民检察院名义制发的法律文书数量大，在案件数量多的人民检察院全部由检察长（副检察长）签发难以实现；也有检察长担心因签发法律文书而承担非自己决定事项的司法责任。

　　经研究认为，地方检察机关关于委托检察官签发以人民检察院名义制发的法律文书的意见是可行的。《若干意见》要求各省级人民检察院制定权力清单，可以将检察长的部分办案事项决定权委托检察官行使；因行使办案事项决定权而产生的以人民检察院名义制发的法律文书，自然也可以委托检察官签发。同时，对于不涉及司法办案事项决定权的法律文书，委托检察官签发也不会产生问题。为此，《指导意见》第7条第1款提出，“以人民检察院名义制发的法律文书属检察官职权范围内决定事项或不涉及办案事项决定权的，可以由检察官签发”。

　　为稳妥起见，《指导意见》第7条第2款同时规定，“对检察官职权范围内决定的某类案件的办案事项，检察长（副检察长）可以书面指令等形式要求检察官在签发法律文书前送请审核。对检察官职权范围内决定的具体案件，检察长（副检察长）也可以要求检察官在签发法律文书前送请审核”。因此，省级人民检察院如果在检察官权力清单中将检察长的法律文书签发权委托检察官行使，检察长（副检察长）为保证对检察官承办案件的监督，可以通过两种形式行使审核权：一是对于检察官职权范围内决定的特定类型案件的办案事项，可以通过检察委员会决定、书面指令或周知等形式要求检察官在签发法律文书前送请审核。比如，如果省级人民检察院制定的检察官权力清单将不起诉决定、附条件不起诉决定、不批准逮捕决定等相关办案事项决定权委托检察官行使，且委托检察官签发以人民检察院名义制发的法律文书，检察长（副检察长）可以书面指令等形式，要求检察官在签发此类法律文书前都要送请审核。检察长（副检察长）的这类书面指令等形式，具有约束力。检察官办理这类案件过程中，签发职权范围内决定的办案事项的法律文书时，都要报请检察长（副检察长）审核。二是对于检察官职权范围内决定的具体案件，要求检察官在签发法律文书前送请审核。这主要针对不存在前述情形，但检察长（副检察长）又认为自己有必要关注和把握的案件。也就是说，当检察长（副检察长）认为检察官承办的特定案件较为重要或者具有广泛的社会影响时，可以要求检察官在签发法律文书前送请审核。当然，是否将法律文书签发权委托检察官行使，由省级人民检察院结合本地实际决定。但省级人民检察院无论是否将法律文书签发权委托检察官行使，对于检察官在职权范围内作出决定的事项，检察长（副检察长）都不因签发法律文书承担司法责任。

　　（八）业务部门负责人的审核权。司法责任制改革以检察官员额制为前提，员额内检察官在司法一线办案，并对办案质量终身负责。改革以后，检察官应按照权力清单确定的职责权限划分办理案件，行使检察权。为充分调动检察官的办案积极性，突出检察官的主体地位，明晰权力和责任，落实谁办案谁负责，谁决定谁负责的改革目标，《指导意见》第8条第1款提出，“检察官应当在检察官权力清单确定的职权范围内独立作出决定”。同时，考虑到部分地区检察官总体素质或特殊案件要求，出于案件质量方面的考虑，可以保留部分层级人民检察院业务部门负责人的审核权，因此，第8条第1款同时规定，“省级人民检察院可以根据人民检察院层级及案件类型，在检察官权力清单中明确业务部门负责人是否审核检察官职权范围内作出的决定。基层人民检察院业务部门负责人的审核权原则上应当严格限制并逐步取消。省级人民检察院和地（市）级人民检察院业务部门负责人的审核权可以根据实际情况适当保留”。

　　对于保留的业务部门负责人的审核权，也要进行严格的规范，使其既真正起到审核把关作用，也让业务部门负责人对其审核负责，因此，《指导意见》第8条第2款对业务部门负责人如何行使审核权作出规定，即“业务部门负责人审核案件，承担相应的监督管理责任。业务部门负责人审核时，可以要求检察官对案件进行复核或补充相关材料，但不得直接改变检察官意见或要求检察官改变意见。业务部门负责人与检察官处理意见不一致时，可以召集检察官联席会议讨论，也可以将审核意见连同检察官处理意见一并报检察长（副检察长）审查或决定。召集检察官联席会议讨论的，应当同时报送检察官联席会议讨论情况”。业务部门负责人审核不能直接改变检察官的决定或要求检察官改变决定，从而突出了检察官的办案主体地位；业务部门负责人不同意检察官对案件的处理决定的，可要求检察官复核，召开检察官联席会议讨论或报检察长（副检察长）审核或决定，通过检察长（副检察长）审核或决定的方式，使对检察官的监督制约落到实处。上述制度设计较好地体现了《若干意见》“坚持突出检察官办案主体地位与加强监督制约相结合”这一改革的基本原则；规定业务部门负责人应对监督管理行为负责，体现了对自己行为负责的改革精神。

　　对检察长（副检察长）职权范围内决定的事项，检察长（副检察长）作出决定前可要求部门负责人对检察官承办的案件提出审核意见。业务部门负责人的这种审核意见对检察长（副检察长）而言属于参考意见，不因此而承担相应的监督管理责任，可由地方自行探索，无需特别予以规范。

　　（九）固定设置的检察官办案组中主任检察官与组内检察官的关系。《指导意见》第9条规定，“在固定设置的检察官办案组中，组内检察官可以作为独任检察官承办案件，在检察官权力清单确定的职权范围内对办案事项独立作出决定。主任检察官对组内检察官作为独任检察官承办的案件不行使办案事项决定权，也不行使审核权”。之所以如此规定，主要是少数地方在推进司法责任制改革的过程中，误解了《若干意见》第4条关于固定设置的检察官办案组中主任检察官与组内检察官的关系。

　　《若干意见》第4条第1款提出，“根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度，实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式”；第3款提出，“检察官办案组可以相对固定设置”。独任检察官和检察官办案组是检察官办理案件的两种基本组织形式。办案组无论是否固定设置，其承担的办案职能是完全相同的。同时，从有效利用人力资源的角度出发，应当允许固定设置的检察官办案组的组内检察官作为独任检察官承办案件。办案组内检察官作为独任检察官履行办案职能时，和固定设置的检察官办案组的主任检察官在案件办理方面完全没有关系，是相互独立的。基于上述理念，《指导意见》第9条对《若干意见》第4条的相关表述再次予以明确。

　　（十）检察官助理的职责。《若干意见》第17条第3款规定了检察官亲历性事项，即必须由检察官亲自承担的办案事项；同时，第20条规定检察官助理在检察官指导下履行七个方面的职责。在推进司法责任制改革的过程中，关于如何处理检察官与检察官助理之间的关系，不同地方之间分歧较大。部分地方检察机关提出，具有检察官资格、因员额限制未入额而转任的检察官助理，过渡期内可以办理特定类型的案件，并代表人民检察院出席案件的法庭审理，以缓和“案多人少”的矛盾。

　　为了进一步明确检察官助理的职责，《指导意见》第9条规定，检察官助理辅助检察官办理案件，可以在检察官指导下履行除《若干意见》规定的检察官须亲自承担及检察官权力清单确定的办案事项决定权之外的办案职责。检察官助理可以协助检察官出席法庭，但不得以人民检察院名义单独出席案件的法庭审理。检察官助理辅助检察官办理案件的，要在案卷材料和统一业务应用系统中全程留痕。正确理解这一规定，各地应做到以下几点：一是检察官助理的职责是辅助检察官办理案件，而不是自行办理案件。除亲历性事项和办案事项决定权全部应当由检察官作出决定外，其他的司法办案工作也应当主要由检察官完成，检察官助理只是辅助检察官办理案件。二是除亲历性事项和办案事项决定权外，在检察官助理和检察官之间没有必要明确划分非此即彼的界限。有些司法办案职责，既可以由检察官完成，也可以由检察官助理完成。三是出席案件的法庭审理属于检察官代表国家行使检察权，且在法庭上涉及诸多需检察官亲自处理决定的事项，应当作为检察官亲历性事项，不宜由检察官助理代表人民检察院出席法庭。根据中央政法委孟建柱书记2016年7月全国司法体制改革推进会讲话精神，缓解案多人少的矛盾可以通过调整特定基层人民检察院的检察官员额比例和数量、在全省（自治区、直辖市）范围内合理配置检察官员额，调配辅助人员，完善简易案件集中审查等案件办理机制等方式予以解决。

　　 三、关于《指导意见》的贯彻执行  

　　2017年4月10日至11日，最高人民检察院在海南省海口市召开全国检察机关司法责任制改革推进会，对全国检察机关深化司法责任制改革作出部署。其中一项重要任务就是要求各省级人民检察院根据《指导意见》的规定进一步完善检察官权力清单。在完善检察官权力清单的过程中，重点是要处理好放权与监督的关系。从前一阶段的实践来看，各地还存在“放权怕滥用”和“授权不敢用”两种心态。司法责任制改革的主要内容是要放权给检察官，让检察官成为真正的办案主体，并承担相应的司法责任，以落实责任来促使检察官谨慎行使权力。放权是方向和原则，也是司法责任制改革的基本要义。各省级人民检察院在完善检察官权力清单过程中，应本着“充分放权”“应放尽放”的原则，根据不同层级人民检察院办案职责、不同业务类别的性质和特点，综合考虑对当事人权利、其他执法司法机关的影响程度，逐步扩大对检察官授权范围，把检察官主观能动性和责任心充分释放出来。

　　同时要明确，“放权”不是不要监督，而是要转变监督方式，加强监督。孟建柱书记在2016年全国司法体制改革推进会上指出，“实行司法责任制，不是片面强调‘去行政管理’，更不是‘去管理监督’，而是院庭长行政管理的内容、方式、方法要作改革：从微观的一般个案审批、文书签发，转向宏观的全院、全员、全过程的案件质量效率监管和把握”。因此，要转变监督的观念和方式。一方面，要通过健全类案指引、案件质量评估、司法业绩考核、错案责任倒查等制度机制，运用信息化平台，对案件办理做到全程留痕，从制度机制上实现对检察官行使权力的约束。特别应该指出的，无论是2015年最高人民检察院印发的《若干意见》，还是这次印发的《指导意见》，都特别强调了对办案活动的全程留痕。不仅是检察官办理案件，包括检察长（副检察长）和业务部门负责人的监督管理，都应该做到全程留痕。检察长（副检察长）指令的书面化，也是全程留痕的重要形式之一。另一方面，要坚持检察一体化，通过行使检察长对个案的审核权、案件移转权等方式实现检察长对办案的统一指挥和领导，同时要发挥好检察官联席会议等辅助机制的作用，提高检察官办案的决策能力和水平。

　　另外，要进一步完善司法责任制配套制度，如办案组织的设置及运行办法，领导干部直接办理案件的规定，案件承办确定机制，案件质量评鉴制度，等等，抓紧做好检察权运行机制改革的有关工作。到2017年8月底以前，全国各级检察机关要全面推行检察官办案责任制。