《关于完善检察官权力清单的指导意见》的理解与适用（上）
2017年3月28日，最高人民检察院印发《关于完善检察官权力清单的指导意见》
《关于完善检察官权力清单的指导意见》的理解与适用（上）
最高人民检察院司法体制改革领导小组办公室
编者按
2017年3月28日，最高人民检察院印发了《关于完善检察官权力清单的指导意见》（下称《指导意见》）。《指导意见》就各省级人民检察院制定辖区内三级人民检察院检察官权力清单过程中遇到的问题，进一步明确了完善检察官权力清单的指导思想、制定主体、内容与形式等10个方面的问题。为便于深入理解和掌握《指导意见》的基本精神和主要内容，现就《指导意见》的有关问题解读如下。
一、制定《指导意见》的背景及过程
党的十八届三中、四中全会都对完善司法责任制提出了要求。为贯彻落实三中、四中全会部署，最高人民检察院于2013年11月开始探索主任检察官办案责任制试点。此后，中央政法委部署四项改革试点工作，完善司法责任制是其重要内容，检察机关就检察官办案责任制积极进行试点。在全面总结各地试点经验，充分听取各方面意见基础上，经中央全面深化改革领导小组会议审议通过，最高人民检察院于2015年9月28日公布了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（下称《若干意见》）。为明确检察人员职责权限，并与司法实践的要求、改革的实际相适应，《若干意见》第21条规定，由省级人民检察院结合本地实际，根据检察业务类别、办案组织形式，制定辖区内各级人民检察院检察官权力清单。
各地贯彻落实《若干意见》的要求，制定本辖区内检察官权力清单，截至2016年12月，32个省级人民检察院都制定了辖区内三级人民检察院检察官权力清单，并报最高人民检察院备案。在各省级人民检察院结合实际制定检察官权力清单的过程中，遇到一些问题，存在一些不同的认识，对如何制定检察官权力清单的把握不尽相同，有的差异很大。在司法责任制改革的推进过程中，各地希望最高人民检察院能够及时出台关于完善检察官权力清单的指导意见。
曹建明检察长在2016年7月全国司法体制改革推进会上提出，最高人民检察院要在总结各地经验的基础上，适时制定关于完善检察官权力清单的指导意见。为做好权力清单的制定及修改完善工作，最高人民检察院对32个省级人民检察院报送备案的检察官权力清单进行了研究分析，梳理了各省级人民检察院在制定权力清单过程中需进一步研究的问题及意见建议。2016年至2017年先后4次书面征求地方检察机关意见，召开两次座谈会当面听取意见，并征求了最高人民检察院机关内设机构的意见，形成《指导意见》，经最高人民检察院党组通过后印发各省级人民检察院。
二、《指导意见》的主要内容及说明
《指导意见》共10条，规定了各省级人民检察院在制定检察官权力清单的过程中反映和存在的、需进一步明确的一些共性问题。
（一）制定检察官权力清单的指导思想。《指导意见》第1条规定了制定检察官权力清单的指导思想，即“制定检察官权力清单应当按照谁办案谁负责、谁决定谁负责的要求，坚持遵循司法规律和符合检察工作特点相结合，坚持突出检察官主体地位与保证检察长对司法办案工作的领导相统一，立足不同层级人民检察院的职能和定位，科学界定人民检察院内部司法办案权限”。
制定检察官权力清单是完善司法责任制的基础，通过检察官权力清单明确检察院内部各司法办案主体的职责权限，做实检察官权力，从而使与之相应的司法责任落到实处。制定检察官权力清单应服从服务于司法责任制改革的目标，即构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制，并贯彻落实谁办案谁负责、谁决定谁负责的基本要求。因此，各省级人民检察院在完善检察官权力清单时，应当从人民检察院的宪法法律地位、法律确定的领导体制以及检察权的多样性、复合性等特征出发，既要遵循司法规律，又要符合检察职业特点，按照不同业务类别的运行方式来划分检察院内部司法办案权限，在突出检察官主体地位、赋予检察官办案事项决定权的同时，落实检察长对司法办案工作的领导权，加强监督制约，以保证检察权的依法正确行使。
制定检察官权力清单还应当考虑以下三个因素，使权力清单既契合改革目标，又符合各地检察工作实际的要求：一是不同层级人民检察院的职责和定位。不同层级人民检察院的职责和定位不同，各级人民检察院检察官办理的具体案件以及由此而来的办案事项决定权也不尽相同。二是办理案件的数量多少、检察官的整体素质、基层人民检察院的规模大小等实际情况。三是改革的进程，即对检察官的放权大小应根据改革进程予以调整，逐步扩大。同时，《指导意见》本身仍然是框架性、指引性的，主要是指导各省级人民检察院逐步完善辖区内各级人民检察院检察官权力清单，最终使不同层级人民检察院检察官权力清单趋向统一。
（二）权力清单的制定主体。《若干意见》第21条要求省级人民检察院统一制定辖区内各级人民检察院检察官权力清单，将检察长的部分职权委托检察官行使。在推进司法责任制改革过程中，有的地方提出，省级人民检察院制定检察官权力清单的同时，宜允许地（市）级人民检察院和基层人民检察院另行制定检察官权力清单或实施细则。对此，《指导意见》第2条规定“检察官权力清单由省级人民检察院制定。省级人民检察院应当结合本地实际，根据不同层级人民检察院的职能，对辖区内三级人民检察院检察官司法办案权限分别作出规定”，再次明确了检察官权力清单的制定主体为省级人民检察院。
检察官权力清单是用以明确检察官职权，并确定司法责任的基础和根据。《若干意见》和《指导意见》强调由省级人民检察院制定权力清单，既是防止在同一个省域内对检察官职责权限的规定差别过大，也是确定司法责任主体的客观需要。如果在一个省域范围内没有统一的检察官权力清单，允许各个人民检察院自行设计，可能会因各人民检察院自行委托造成不同人民检察院检察官权限差异过大，难以保证执法统一性。同时，由省级人民检察院制定检察官权力清单，也可兼顾委托的相对统一性，不至于因各个人民检察院自行制定检察官权力清单而造成将来难以认定各司法责任主体。省级人民检察院在制定权力清单时，既可以用一个文件来规定不同层级人民检察院的权力清单，也可以用几个文件分别明确不同层级人民检察院的权力清单。
有意见提出，最高人民检察院应制定全国统一的检察官权力清单。对此，我们研究认为，一方面由各省级人民检察院制定辖区内各级人民检察院检察官权力清单，可以兼顾不同地区检察机关办案数量、人员素质等不平衡的实际状况，使委托授权更符合工作的要求和实际。我国地区之间检察机关的情况差别较大，对检察官赋予或委托办案权力的范围要从实际出发。有的办案事项决定权在一些地方可以委托检察官行使，在另外一些地方可能就有难度。由最高人民检察院制定全国统一的检察官权力清单，难以兼顾到各地区检察机关的不同情况。在推进检察官办案责任制改革过程中，一些地方担忧有的检察官能否真正独立承办案件，就说明了这个问题。另一方面，目前制定检察官权力清单的办法具有过渡性。待司法责任制改革取得较为成熟的经验后，关于检察委员会、检察长、检察官在司法办案中的职责权限，最终要通过修改法律和人民检察院诉讼（监督）规则予以明确，从法律上突出检察官的主体地位，明确其相关职权。
（三）检察官权力清单的内容。《指导意见》第3条规定“检察官权力清单应当以明确检察委员会、检察长（副检察长）、检察官办案事项决定权为主要内容。办案职责、非办案业务、操作性及事务性工作以及司法责任等内容原则上不列入权力清单”。
从前期各省级人民检察院制定检察官权力清单的情况看，有的内容过于庞杂，在规定司法办案决定权的同时，还规定了大量的非司法办案决定事项，如非司法办案的职责权限、司法办案中的非司法办案职权以及司法办案中的一些具体职责。
司法责任制改革之前，检察官在司法办案过程中也履行收集证据、认定事实等方面的具体办案职责，这种职责无需检察长另行委托，是其工作职责的应有之义。司法责任制改革之后，检察长需要委托检察官行使的部分职权，主要是办案事项决定权。基于上述考虑，《指导意见》第3条提出检察官权力清单应当定位于，将检察长的部分办案事项决定权委托检察官行使，从而明确办案事项决定权在检察官、检察长、检察委员会之间的划分和归属，为司法责任的划分和承担奠定基础。各省级人民检察院在完善检察官权力清单时，应主要抓住办案中需要决定、决定后就要负责的事项，至于大多数操作性的、职责性的内容，可以通过制定其他配套文件来解决。
（四）检察官权力清单的形式。《指导意见》第4条规定“现阶段，检察官权力清单应当以具体列明检察委员会、检察长（副检察长）、检察官各自的办案事项决定权为宜。对实践中可能出现决定权限不明的，由检察长或检察委员会行使，也可以由本院检察长根据情况以书面指令形式委托检察官行使”。
32个省级人民检察院制定的检察官权力清单，大多数采用正面清单的形式，即具体列明检察委员会、检察长、检察官的职责权限。也有少数省级人民检察院采用负面清单的形式，除检察委员会、检察长保留的职权外，没有具体列明的其他职权一律委托检察官行使。
人民检察院组织法规定，检察长统一领导人民检察院的工作。因此，检察官行使的办案事项决定权需要通过检察官权力清单来明确。权力清单的形式，决定了权力清单的详略和结构。通过分别规定辖区内各级人民检察院各项司法办案工作中检察委员会、检察长、检察官的办案事项决定权，明确检察长将哪些办案事项决定权委托检察官行使，有利于检察官充分了解自己在司法办案工作中行使的具体办案事项决定权；对于未明确委托检察官行使的办案事项决定权，则仍由检察长或检察委员会行使，有利于检察权的合法规范行使。当实践中出现有委托不明的情况时，检察长也可根据情况决定是否将相关的办案事项决定权委托检察官行使。《指导意见》在作出上述原则规定的同时，在司法责任制改革相对成熟的地方，也允许省级人民检察院采用负面清单的形式，即除具体列明的检察委员会、检察长的保留职权外，其他职权一律委托检察官行使。
（五）检察官决定的办案事项范围。《若干意见》提出由省级人民检察院制定辖区内各级人民检察院检察官权力清单，将检察长的部分职权委托检察官行使。32个省级人民检察院制定的检察官权力清单，对检察官委托授权的范围大小不一。在征求意见过程中，各地对检察官委托的范围提出多种建议。有意见认为，只要不是法律明确规定由检察长或检察委员会行使的权力或必须由检察长或检察委员会行使，应当委托检察官行使；有意见提出，应当坚持依法委托、有限委托、委托明示、动态收转、逐级逐层委托等原则；有意见认为，要根据不同检察权能、不同业务类别的性质和特点，因事制宜地划分办案主体的职权；有意见认为，应以程序的行进方向为参照，凡是程序前行，不是重大、疑难、复杂案件的，一般都委托给检察官；凡是程序终止或回退的，都保留给检察长或者检察委员会；有意见认为，要区分案件性质，对需要检察官进行亲历审查后依据事实和证据形成的内心确信作出司法判断的，应当授权较多。综合各种意见，《指导意见》第5条用三款规定了检察官决定事项的范围。第5条第1款主要对检察官决定的办案事项范围作了原则性规定，提出委托检察官决定的办案事项范围要根据不同层级人民检察院办案职责、不同业务类别的性质和特点，综合考虑对当事人权利、其他执法司法机关的影响程度，承办案件的重大、复杂、疑难程度等因素予以确定。
第5条第2款主要规定了刑事诉讼中对基层人民检察院和地（市）级人民检察院检察官委托授权的范围，即“基层人民检察院和地（市）级人民检察院的一般刑事诉讼案件中多数办案事项决定权应当委托检察官行使，重大、疑难、复杂案件中办案事项决定权可以由检察长（副检察长）或检察委员会行使”。之所以如此规定，主要是考虑到司法实践中大多数刑事案件由基层和地（市）两级人民检察院办理，且具有较强的司法属性，除法律规定必须由检察长行使的职权外，对检察官的委托授权可遵循“应放尽放”的原则。对这两级人民检察院检察官实现充分放权，可以较好地突出检察官的主体地位。考虑到省级人民检察院办理的刑事案件一般情况下属于重大、疑难、复杂案件，由各省级人民检察院结合当地实际自行决定委托检察官行使的办案事项范围。
第5条第3款规定诉讼监督案件中对检察官委托授权的范围，即“诉讼监督案件中以人民检察院名义提出（提请）抗诉、提出纠正违法意见、检察建议的决定权由检察长（副检察长）或检察委员会行使；以人民检察院名义提出终结审查、不支持监督申请的决定权，可以由检察长（副检察长）或检察委员会行使，也可以委托检察官行使”。之所以如此规定，主要考虑到以人民检察院名义提出（提请）抗诉、提出纠正违法意见、检察建议等决定权的行使涉及当事人的重大利益，且涉及与法院、侦查机关等其他国家机关之间的关系，目前仍需谨慎放权。同时，对于主要涉及检察权在人民检察院内部配置的以人民检察院名义提出终结审查、不支持监督申请的决定权，考虑到实践中一些地方案件量大，人员素质较高，有放权的需要和条件，规定可以由省级人民检察院在权力清单中确定是否委托检察官行使。