省人大常委会执法检查组关于检查我省贯彻实施《辽宁省水土保持条例》情况的报告

——2017年11月28日在辽宁省第十二届人民代表大会常务委员会第三十八次会议上

省人大常委会副主任　刘政奎

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　为推动《辽宁省水土保持条例》（以下简称《条例》）的贯彻实施，加强我省水土保持工作，促进经济社会可持续发展，根据省人大常委会2017年工作安排，今年10月份，省人大常委会执法检查组对我省贯彻实施《条例》的情况进行了检查。10月10日，执法检查组听取了省水利厅相关工作情况的汇报。10月中旬，刘政奎副主任率领执法检查组，对鞍山、丹东、朝阳、葫芦岛等4个市和省交通建设投资集团、鞍钢集团进行了检查。检查组通过听取当地政府和相关部门汇报、召开座谈会、实地察看等方式，深入了解我省贯彻实施《条例》的情况。现将有关情况报告如下：
　　一、我省贯彻实施《条例》所做的主要工作及取得的成效
　　水土保持是国土整治、江河治理的根本，是国民经济和社会持续发展的生命线，是关系子孙后代福祉的千秋大业，党中央、国务院将水土保持作为我国必须长期坚持的一项基本国策。我省《条例》颁布实施以来，全省各级政府及有关部门认真贯彻实施，水土流失治理速度明显加快，治理质量显著提高，全省水土流失的状况得到了有效遏制。
　　（一）加大宣传力度，全社会水土保持意识和法治观念逐步增强
　　《条例》颁布实施3年来，全省各级政府和相关部门主动将法律法规的宣传教育纳入年度工作计划，安排专门资金、人员予以保障。各级政府充分利用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，采用法律讲座、科普展览、知识竞赛、发放宣传册等有效方式，广泛深入地开展学习宣传，进一步增强了广大干部群众对水土流失治理工作的认识，有效营造了社会各界支持水土保持工作、自觉保护水土资源的良好氛围。
　　（二）加快制定地方配套法规，法规体系建设逐步健全
　　全省各地注重结合本地实际，结合执法监督中发现的问题，陆续出台与《条例》相配套的法规和规范性文件，形成了比较完整的法规体系，为依法行政提供了法律依据，做到有法可依，有章可循。鞍山市、抚顺市已经出台了市级水土保持条例，辽阳市即将出台水土保持管理办法，大连市已将水土保持条例列入市人大论证项目。朝阳市出台了《朝阳市农村“四荒”资源使用权出让实施办法》和《关于加快农村“四荒”使用权出让，促进“四荒”治理开发有关问题的通知》。这些地方性法规、规章具有较强的针对性和可操作性，符合地方特点，对保障《条例》的贯彻实施起到了重要的作用。
　　（三）加快编制水土保持规划，规划体系建设逐步完善
　　2015年，国务院批复了我国首部《全国水土保持规划（2015—2030年）》并正式实施。2016年底，省政府批复了《辽宁省水土保持规划（2016-2030年）》，提出到2020年和2030年，分别新增水土流失治理面积8300平方公里和28300平方公里的目标任务。按照水利部加快构建水土保持规划体系的总体要求，目前全省14个市均已启动规划编制工作，其中沈阳、丹东2市已完成规划审查，鞍山、抚顺、本溪、营口、辽阳5市已完成规划初稿，其他7市正在编制规划，今年年底前将全面完成市级规划编制工作。
　　（四）加强水土流失综合治理，水土流失情况逐步改善
　　《条例》实施以来，全省共投入省以上专项资金10.35亿元，完成水土流失治理面积1401平方公里，生态效益、经济效益、社会效益显著。2011年开展的第一次全国水利普查结果中，我省水土流失面积为4.59万平方公里，占全省总面积的31.03%。2016年第五次全省土壤侵蚀普查结果中，我省水土流失面积为3.82万平方公里，占全省总面积的25.8%。2016年普查结果较2011年减少水土流失面积7760.41平方公里。省交通建设投资集团丹通高速公路项目建设实现了“车在路上走，人在画中游”的良好生态效益；鞍钢将昔日的大孤山铁矿东山包排岩场恢复治理成矿山植被示范基地，使得生态环境得到极大改善；兴城市头里沟小流域治理被确定为“国家水土保持科技示范园”。
　　（五）加强水土保持监测网络建设，监测与信息化建设逐步深入
　　水土保持监测是水土保持工作的重要组成部分，加强站网建设，提供科学真实的水土流失监测数据，是政府决策的重要依据。一是水土流失监测网络初步建成。我省水土流失监测点共20个，分布在全省的11个地级市，基本建成了覆盖全省的水土保持监测网络，为水土保持管理和宏观决策提供了依据。二是水土保持监测与信息化建设逐步深入。2015年开始，省政府相关部门组织开展了全省第五次土壤侵蚀普查工作，普查采用全省气象、土壤、数字高程模型、资源三号卫星全色谱影像、多光谱影像、监测点水土保持监测数据、水土保持设计及水土保持治理等相关资料，对全省土壤侵蚀状况进行了解译、计算和统计分析，基本摸清了全省目前的水土流失现状。2017年在全面收集治理工程和生产建设项目建设资料的基础上，应用无人机遥测、遥感解译、移动终端复核和现场调查等信息化技术手段，积极推进水土保持重点工程治理成效监测和生产建设项目监督性监测，为水土保持监督检查提供科学性和高效性的技术支持。
　　（六）加大监督执法力度，狠抓“三同时”制度落实
　　“三同时”制度是水土保持法律法规中一项重要制度。各级政府和有关部门在认真贯彻落实制度的同时，坚持服务与监管并重，在为公路、铁路、能源等生产建设项目提供服务的同时，严格把关、依法审批、加强监督，最大限度遏制人为水土流失的产生。3年来，全省累计开展水土保持监督检查4346次，查处违法案件68起，完成水土保持设施验收197个。全省累计编报水土保持方案1318个，落实水土保持防治资金34.87亿元，涉及水土保持防治责任范围29.9万亩，设计拦挡弃土弃渣6280.1万立方米，减少水土流失136.6万吨。鞍山市对全市涉及水土保持的矿山企业进行了拉网式监督检查，并根据《辽宁省贯彻落实中央第三环境保护督察组督察反馈意见整改方案》的总体部署和要求，开展矿山环境综合治理专项整改行动，取得了明显成效。葫芦岛市对全市的风电、光伏发电项目进行了全面排查，对未批先建项目责令停工整改，要求项目单位尽快编制水土保持方案。
　　二、执法检查中发现的主要问题
　　从执法检查情况看，虽然《条例》贯彻实施情况取得了很大成效，但由于我省水土流失面积大，治理任务重，与生态建设和可持续发展的要求相比较，还存在许多不足和问题。主要有以下几方面：
　　（一）对水土保持工作重要性的认识不够高，水土保持法治意识不够强
　　这次执法检查发现，尽管《条例》已实施了3年，各级政府及其水行政主管部门进行了大力的宣传贯彻，但在深度和广度上还有一定差距。一是部分干部群众的水土保持法治观念淡薄，对水土流失带来的现实危害和潜在威胁缺乏足够的思想认识。部分地区还存在重发展轻保护、重开发轻治理的思想,当经济利益与水土保持发生冲突时，不惜以牺牲生态环境来换取一时的经济发展。一些建设项目受经济利益驱使，不编制水保方案，不采取防治措施，只管开发不管治理，造成大量水土流失。二是政府相关部门在制定有关规划时，没有严格按照《条例》要求，不征求同级水行政主管部门意见，未提出水土流失预防和治理的专项对策和措施，或者提出的专项对策和措施不符合要求。三是《条例》中规定的相关职能部门的责任还落得不实，部门之间的协调配合不够紧密，各自职责没有完全履行到位。这些问题，从根本上讲还是水土保持法律法规的宣传贯彻不够深入，对水土保持重要性认识不到位的具体体现。
　　（二）水土保持方案编报和“三同时”制度落实不到位
　　一是一些企业在水保方案编报和“三同时”制度落实方面还存在较大差距。从检查情况看，大型企业对水土保持工作比较重视，“三同时”制度落实得比较好，一些中小企业在水保方案编报和“三同时”制度落实方面还存在较大差距。有的开发建设项目不按法律要求编报水土保持方案就开工建设；有的项目虽然编报了水土保持方案，但项目一经立项批准，就将方案束之高阁，作为应付检查和获取批文的档案资料；有的建设单位注重主体工程建设，忽视水土保持设施建设，“三同时”制度落实不到位，修复治理工作滞后，造成水土流失。二是城市水土保持工作亟须增强。《条例》　明确城镇建设等规划应设置水土保持篇章，提出水土流失预防和治理的专项对策和措施，但目前城镇建设规划基本未落实相关要求；城市水土保持方案编报率较低，房地产、市政工程和开发区内生产建设项目存在未编报水土保持方案即开工建设的现象；城市水土资源保护力度不足，有些施工场地未采取相关水土流失防治措施。
　　（三）水土保持法律法规的有关规定，在项目立项审批中未得到有效落实
　　检查中发现，部分项目选址选线布设在《辽宁省水土保持规划》中划定的水土流失重点防治区域，特别是2017年上半年集中上马的一批光伏项目中，大部分集中在我省西北地区，仅朝阳一市就有近200个光伏项目，部分项目占用已建成并发挥效益的水土保持设施，项目的建设对水土保持生态建设治理与管护成果造成一定程度的破坏，使本身就很脆弱的辽西北地区生态环境“雪上加霜”。在水土保持方案审批中，要求生产建设单位严格执行法律法规的有关规定，否则方案不予批准。但由于目前的项目审批执行“并联审批”，政府相关部门在审批各自要件时，没有充分考虑到水土保持相关法律法规的规定，仅仅依靠水利部门“单独作战”，提出的处理意见难以得到有效落实，比如在审批水保方案时提出要避让建成的水土保持设施区域，但项目的选址、占地等已经得到有关部门批准，无法更改，企业也很难找到合适办法解决问题。
　　（四）地方财政投入不足，配套资金难以落实
　　近几年来，国家对我省水土保持投入稳定，省级投入力度基本保证，但市、县两级政府对水土保持投入远远不够，甚至国家水土保持重点工程的市县配套资金都难落实，据统计2015-2017年，国家项目省级应配套而未配套资金达2700万元，市县应配套而未配套资金达1.1亿元。
　　（五）水土保持执法工作力量不足,监测网络尚不完善
　　从第五次土壤侵蚀普查结果看，全省土壤侵蚀总面积38175.19平方公里，占全省总面积的25.8%，水土流失面积依然很大，与《规划》远期目标相比，水土流失治理任务十分艰巨。2017年，全省需监管的生产建设项目3162项，其中省水保局需要监管423项，市县水保部门监管2739项，监管项目多，工作量大。部分生产建设项目监管工作难度大，如铁路、公路、输油管线等线型工程线路长，矿山项目地处偏僻。目前我省各级水土保持部门的工作力量和监管执法能力相对薄弱，造成水土流失前期预防和现场监督还不够到位，水保执法明显滞后于环保执法。目前的执法交通工具及其经费也无法满足监督检查工作的需要。
　　我省在监测机构建设上与其他省份相比存在较大差距。一是目前未设置省级监测机构，全省从事监测工作人员数量也偏少，难以承担日益增加的监测和信息化工作任务。二是我省的水土保持监测站点是根据全国水土保持监测网络和信息系统建设二期工程建设的，在沈阳、大连和辽阳３市没有设置监测点，全省也没有成型的小流域控制站，致使我省水土保持监测网络尚不完善。三是监测技术力量比较薄弱，人员队伍不稳定。目前我省各监测点的观测人员大多是兼职或临时雇用，存在文化水平低、流动性大的情况，无法满足监测工作质量的需要。四是监测工作经费难以保障。《条例》中明确“省、市、县人民政府应当保障水土保持监测经费”，但由于市、县财政困难，监测经费投入基本没有，目前监测经费来源主要依靠省级下拨的补助资金，无法有效保障各测点长期、稳定运行。据测算，全省20个监测点全部按照要求运行所需经费为335.2万元。而2016年和2017年省级拨付的监测运行管理经费仅为80万元和108万元。
　　（六）相关地方性法规仍需完善
　　检查中普遍反映，虽然《条例》刚刚颁布实施3年，但随着各项改革力度的加大和水土保持工作、监督执法实践的深入发展，新情况、新问题和新矛盾不断出现，《条例》的一些规定也需要随之适时修改，以利于监督执法工作的有效开展。如《条例》第五条“发展改革、财政、国土资源、环境保护、林业、农业、住建、交通等有关部门”的相关工作职责不够具体，需进一步明确，以确保每年预防治理任务如期完成；　目前房地产、开发园区内等建设项目水土保持方案编报率较低，存在着城镇建设项目水土资源保护力度不足的问题，需要在《条例》中增加相关规定。
　　三、进一步贯彻实施《条例》的意见和建议
　　水土保持是可持续发展的重要内容，是生态文明建设的重要组成部分，是全面建成小康社会的基础，是促进人与自然和谐的重要途径，是我国必须长期坚持的一项基本国策。要按照党的十九大报告提出的“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”“实施重要生态系统保护和修复重大工程”和“推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，强化湿地保护和恢复”的有关要求，进一步推动《条例》在我省得到贯彻落实，针对执法检查中发现的问题，提出以下意见和建议：
　　（一）要进一步提高认识，增强全社会的水土保持意识
　　各级政府和有关部门要进一步提高认识，增强治理水土流失的责任感和紧迫感，切实把水土保持作为生态建设的一项基础工作来抓紧抓好。要继续加大宣传教育力度，增强广大干部群众的水土保持意识和法治观念，形成全社会关心水土保持、支持水土保持和珍惜爱护生态环境的良好社会氛围。政府相关部门在规划论证时，要严格要求规划编制部门在规划中设置水土保持篇章，提出水土流失预防和治理的专项对策和措施，并在规划论证时征求同级水行政主管部门意见。
　　（二）要加大工作力度，进一步加快水土流失防治步伐
　　一是要加快水土保持监测体系建设，保证有足够的专业人员开展必要的工作。要进一步加强水土保持监测技术人员的培训工作，定期对监测点技术人员开展水土保持规程、规范、技术标准和试验器材等方面的培训，提高业务素质，为监测工作的顺利开展奠定扎实的基础。要提高水土保持监测能力，开展对境内重点流域、重点地区以及重点生产建设项目的水土流失动态监测，为水土保持综合治理提供科学依据。二是要按照《条例》的要求，进一步完善落实水土保持责任制和目标考核制度，积极向上争取资金和项目，加快治理步伐。三是按照“谁投资，谁受益”的原则，不断完善政策，鼓励和引导社会资本参与水土流失综合治理。四是加强生态修复工作，在保护和巩固现有成果的基础上，进一步改善我省的水土流失状况，推进生态环境向良性循环发展。
　　（三）要突出重点，抓好水土保持方案编报和“三同时”制度的落实工作
　　开发建设项目要依法认真编报水土保持方案，各级政府要明确相关部门在水土保持工作中的职责，整合并联审批部门之间的信息资源，水利、发改、国土资源、环保、林业等主管部门要密切配合，严格把好项目审批关，防止破坏水土保持设施的生产建设项目开工建设。要把事中事后监督管理作为水土保持监督执法的重点，保障生产建设项目水土保持措施及时落实，及时发现和纠正问题，尽可能减少生产建设活动造成的水土流失。
　　（四）要加大水土保持财力投入，保证水土保持工作正常开展
　　各级政府要依法编制水土保持规划，将水土保持规划确定的任务纳入国民经济和社会发展计划。各级财政部门要安排水土保持专项资金，保证水土保持各项工作正常开展，并根据经济社会发展水平和水土保持任务逐步加大对水土保持工作的投入；　要建立预算内用于水土保持建设和管理的保障机制，足额落实地方配套资金，确保全面完成建设任务；　要足额保障水土保持工作经费，满足监督工作需要；要将水土保持监测运行管理经费列入同级财政预算，保证监测运行管理经费来源稳定。
　　（五）要进一步加强水土保持执法队伍建设，加大执法监督工作力度
　　要继续加大监督执法力度，督促建设单位认真落实“三同时”制度，严格执法、依法办事。要加强各相关部门之间的协调配合，共同承担起水土流失防治责任。要积极采用遥感影像解译、无人机监测等信息化技术，提高水土保持监督检查的效率和质量，坚决查处破坏水土资源的违法案件，依法征收水土保持费。要继续加强水土保持执法队伍的教育和管理，强化业务培训和法律培训，健全执法责任制，落实执法监督各项措施，建设一支素质高、业务精、能吃苦的执法队伍，同时，加大水土保持监督执法工作科技含量，配备高水平的执法设备和监管仪器，进一步提高水土保持执法能力和水平。
　　（六）要制定和完善相关地方性法规，为水土保持工作提供法制保障
　　这次执法检查中各地对《条例》提出了一些修改意见和建议，这些修改意见，建议省人大常委会适时进行修改，切实解决因法规不完善而引起的执法难问题。同时，各市人大常委会也要根据本地水土保持工作实际，研究制定地方性法规，为水土保持工作提供法制保障。
　　以上报告，请予审议。