离任了 不干了 生态欠账要算了 深圳对离职官员进行自然资源资产审计

广东省深圳市大鹏新区美丽的西涌海岸。 资料图片

      ◆本报记者赵娜 刘晶

　　编者按

　　广东省深圳市大鹏新区近日编制完成的我国第一个县区级自然资源资产负债表，在深圳通过专家组论证。任职期间不重视环境保护的官员，离任时可能要面临自然资源资产审计。

　　党的十八届三中全会提出，要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。这一重大生态体制机制改革率先在深圳落地，对我国其他地区编制自然资源资产负债表具有重要借鉴意义。

　　先试先行

　　全市基本框架和两区构建初步工作均已完成

　　何为自然资源资产负债表？环境保护部环境规划院环境政策部主任助理、国家环境经济政策研究与试点项目秘书长、博士董战峰认为，简单地说就是反映特定地区在特定时期的自然资源资产状况的报表。它实际上是通过记录、刻画一个地区一定时期内的自然资源资产的数量、质量、实物量、价值量、存量、流量等情况，来“检测”其自然资源资产的真实变化状况，包括当期各经济主体对生态环境资产的占有、使用、消耗、恢复和增值活动等。

　　深圳市近期印发了《深圳市人居环境委员会关于深圳市各区自然资源资产负债表编写的指导意见》，要求各区将这项工作纳入2015年和“十三五”重点工作，充分摸清辖区内自然资源资产家底。目前，深圳市已在市级和部分区级层面开展了自然资源资产负债表的研究工作，正拟开展深圳市自然资源资产负债表编制技术指南、深圳市自然资源资产核算技术规范。

　　深圳市环境科学研究院对自然资源资产非常重视，自十八届三中全会召开以后，即着手研究这一课题。研究院生态与可持续发展研究所所长、深圳市自然资源资产核算与评估中心主任、博士叶有华表示：“在市级层面，深圳市自然资源资产负债表基本框架已经搭建完成。在区级层面，宝安区和大鹏新区率先开展负债表构建工作，并通过专家论证。目前，两区构建初步工作均已完成。”

　　据了解，大鹏新区还率先开展了林地自然资源资产的试算工作，并估算出林地的自然资源资产价值为712.9亿元。下一步，大鹏新区将积极开展绿地、湿地等各项自然资源资产的核算和负债表编制工作。宝安区也将结合生态文明建设的指标尝试开展第一阶段的自然资源资产离任审计。

　　深圳市环境科学研究院生态与可持续发展研究所高级工程师张原说：“大鹏新区和宝安区将在构建完成自然资源资产负债表基础上，于2016年前后优先摸清自然资源资产家底，其他各区将根据这两个区的工作经验，加快推进有关工作的开展。”

　　自然资源资产负债表作为一个崭新课题，在国家层面目前还处于研讨阶段，有关部门正在联合考虑如何制定统一、有效的自然资源资产负债表体系。而且，国际上也没有形成比较统一、标准、成熟的统计核算体系可资借鉴。“技术方法不成熟、统计数据体系不健全、支撑能力不充分可能是深圳在构建自然资源资产负债表中遇到的困难。在核算范围、指标、表式、方法等方面均需要去研究、试点和探索，有一个不断完善的过程。”董战峰说。

　　董战峰表示，在我国编制自然资产负债表还处于探索阶段的情况下，深圳的大鹏半岛和宝安区通过大胆试验、先行先试，在理论上明确了区域性的自然资源资产属性，构建了自然资源资产核算体系和负债表，对全国其他地区自然资源资产负债表编制具有重要的示范借鉴意义。

　　各有侧重

　　宝安控制开发强度，大鹏保护生态资源

　　作为工业发展区的宝安区和作为生态保护区的大鹏新区，到底应该把哪些自然资产纳入资产负债表中呢？

　　董战峰强调，每个省（市、区、县）的生态资源本底不同，构建自然资源资产负债表时应该结合当地特色来制定合理指标，这样才能客观地通过负债表这一工具来反映当地的自然存量、流量，以及实物量、价值量变化情况。当然，在国家层面没有统一的自然资源资产负债表架构时，地方可以选择区域内最具特色且相对容易进行确认和计量的自然资源作为指标，如土地资源、森林资源、矿产资源、水资源等。

　　大鹏新区自然生态本底较好，是深圳仅存的生态净土，拥有丰富的自然资源。而作为一个老工业区，宝安自然资源资产整体较少，土地空间有限，资源环境承载力已接近极限。

　　“不同生态本底将直接影响其自然资源资产负债表的指标设置，因为要根据本底自然资源资产的存在形式而客观设计指标体系。” 叶有华说。

　　大鹏新区既要保护好原有的良好生态资源，也要通过负债表的建立来衡量、评估大鹏新区对生态保护的成效，并将其与生态补偿挂钩，初步拟定将林地、城市绿地、湿地、沙滩、近岸海域、河流、水库、大气环境、珍稀濒危物种、古树名木、矿产等11项主要资产指标列入大鹏半岛自然资源资产范畴。

　　宝安区试图通过建立自然资源资产负债表将存留的自然资源资产强化保护，将污染和破坏的资源进行治理恢复，努力构建经济社会与生态相融合的生态文明的工业城区。为此，宝安区自然资源资产指标设置为林地、绿地、景观水、饮用水、大气资源以及近岸海域、湿地、古树名木、农用地、储备用地。“与大鹏新区相比减少了矿产资源、珍稀濒危物种、沙滩资源，增加了农用地和储备用地资源。”张原说。

　　可以看出，工业发展区宝安区定位是“在发展中保护”；重点生态保护区大鹏新区定位是“在保护中发展”。

　　“从着眼点上看，宝安区更注重对开发强度的控制，设立了土地控制指标；大鹏新区更加注重对生态资源的保护，有较多的物种保护指标。因此，在指标设置时，大鹏新区更加注重生态保育和生态平衡的内容，而宝安区更加注重环境保护、污染治理和空间控制的内容。” 叶有华说。

　　宝安区和大鹏新区自然资源资产负债表编制上的差异，也体现出深圳生态文明建设的两种模式。宝安区是建设以工业生态为主体的生态文明发展模式，大鹏新区是以自然生态保护为主体的生态文明发展模式。两种模式的建设和发展对深圳市生态文明建设和美丽深圳建设具有重要推动作用。

　　成果应用

　　持续发展检测器

　　干部考察新利器

　　董战峰强调，要重视核算成果的政策内涵及应用。不仅把自然资源资产核算结果作为当地自然资源同经济发展是否可持续的一个“检测器”，也要重视把此工具纳入到管理工作中，成为管理的一个有力工具，作为考察地方政府领导干部落实科学发展观成效的一个“利器”。

　　由此可见，深圳全市构建自然资源资产负债表以后，将对全市生态保护带来有利影响。

　　其中一个重要贡献就是可以作为领导干部自然资源资产离任审计的基础和依据，建立生态环境损害责任终身追究制。如果自然资源资产增值，表明地方政府的生态政绩良好，如果在降低，说明生态政绩低效。这可以准确了解自然资源资产的价值变化，有效评估领导干部的生态文明建设绩效。“在建立自然资源资产基础数据库基础上，可对党政领导干部进行自然资源资产离任审计，建立自然资源资产流向表，通过流向表界定领导干部的责任。”叶有华表示。

　　董战峰也强调，如果自然资源资产负债表和领导干部提拔升迁关联起来，就会从根本上解决长期存在的“唯GDP导向”问题，促进地方政府的官员自觉做好资源和生态环境保护工作。

　　从实施效果来看，不仅可以起到事前预警作用，抑制官员盲目透支环境、突破资源环境阈值进行开发利用的冲动。还可以事后追责，一改以往“有人破坏无人埋单”的怪现象。这将有利于将生态文明建设的顶层设计真正落到实处，填补制度空白，有利于强化责任落实，改善地方政府辖区生态环境质量负责制长期落实不力的状况。

　　但是，“自然资源资产负债表如何与领导干部的政绩考核、离任审计以及建立生态环境损害责任终身追究制等实现管理关联，还需要不断摸索。如何有效开展审计，审计结果如何成为追责依据等，均有很多问题需要去探索。”董战峰表示。

　　此外，构建自然资源资产负债表还能明确全市自然资源资产的主要内容，了解其空间分布、位置、面积、范围、质量、流向等。可以动态了解自然资源资产的变化情况建立统一管理、信息共享、便捷高效的自然资源资产数据库系统。这为开展自然资源资产的高效管理提供基础支撑和服务保障。

　　同时，自然资源资产负债表的编制有助于全面揭示政府对各项资源的占有使用情况及负担能力，并明确相应的权利和责任主体，反映潜在的风险状况，可为管理决策提供依据。