土地确权 看辽宁如何破解“共性”难题保农户利益

　　农村土地承包经营权确权登记工作涉及千万农户的根本利益，政策性强。在开展土地确权的工作中，会遇到诸如扩边展沿、农民返乡要地、权属纠纷等很多实际问题。为让各地在确权工作中少走弯路，辽宁省农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室总结试点经验，梳理出一些具有共性的确权问题，提出了解决意见。

　　实测面积多于合同面积怎么办？

　　彰武县是国家确定的辽宁省第一个确权登记颁证整县推进的试点县，五峰镇合不土村原来统计农民承包合同面积是7843亩，经实地测量后实际面积为8782亩，多出了939亩。多出的面积怎么办？实际处理中，村里是按照原承包合同记载的承包地块四至范围内予以确认的。五峰镇合不土村村民王海忠告诉记者：“确权前我家有20亩地，确权后是25亩，主要是原来的‘磨犁地’、边块地都‘确’给我了。”

　　针对确权中的各种问题，彰武县政府组织召开乡村、农户参加的座谈会50余次，依据《土地承包法》等法律法规解决矛盾。各村还成立矛盾纠纷调处工作组，对遗留和现实问题逐一调解处理，全县已化解各类纠纷548起。

　　关于“实测面积如何登记”问题，辽宁试点地区普遍反映，经实测后，农户承包地面积与合同面积存在差距。普遍的是实测后农户承包地面积多于合同面积，个别的是少于合同面积，极少有面积一致的。造成实测面积与承包合同面积不符的原因有很多，如土地承包时考虑了粮食产量因素，将土地分等级、按地力分配。如果按照实测面积进行确权，很多农民不同意。

　　试点地区采取的办法一是按照土地承包方案分等、分级而造成人均承包面积不均的，在确权中按照实测面积予以确认，并标注形成原因；二是对农户通过劳动拓边展沿增加的，暂时登记，并标注“拓边展沿”地块；三是少数村干部仗权承包的，参照本村（组）人均面积修正后予以确认；四是实测面积少于合同面积的，按照实测面积予以确权，并将所差面积、少地原因予以标注。

　　关于“流转土地如何登记”问题。这个问题反映较多，如有的反映在赎回长期发包土地时，虽已确权但未落实到具体地块，还在承包大户手中经营；还有的由于设施农业的发展，多数地块被连栋温室覆盖，原本的地界已经打破，农户之间不能实际区分地界；有的部分承包地发生了流转，业主往往对土地进行了归并整理，造成四至界限消失，给原承包农户指认边界带来困难。           

　　试点地区的意见原则上都要还地于民；不能还地于民的，也要确地到户，并合理确定承包金，还利于民。

　　无人指界怎么办？

　　“权属调查时被调查人不在”成为确权过程中的一个难题。特别是在农闲时间，许多农民举家外出务工，家中闭门锁户，被调查的农户无法找到，不仅延误了入户调查时间，而且无法准确掌握土地承包的详细信息，给后续指界定界工作增加难度。有的是承包人常年不在村里居住，导致调查表填报不能及时完成。

　　辽宁部分试点地区解决的措施是由村调查员积极联系承包人亲属及知情人，获得授权后由其亲属代为填表。若联系不上，则根据村台账和二轮延包合同存底进行四至划分，并动员知情的老村民及周围邻居共同填写入户调查表，做到尽量清楚明确。

　　关于“现场指界”问题。在本轮承包期内，农户承包地流转、农户承包地之间的垄沟变换，造成了土地承包地块的界址含糊不清，争议很大，产生矛盾纠纷。也有的由于农户与集体之间有矛盾关系，个别农户不配合调查，不配合村组工作，造成地块边界指界困难。部分试点地区的做法是对全家外出不能到现场指认地界的，以土地台账为依据，然后由其委托现在耕种人或直系亲属代为指认地界。

　　庄河市制定了《土地确权登记民主议定书》，逐户对确权登记方案予以确认，较好地解决了村民会议召开难、确权登记方案不能集中表决问题。针对农户举家外出打工，入户调查、指界难等问题，大连市确权登记领导小组办公室统一制作了委托书，采取委托的方式予以确认，使问题得以解决。

　　承包人有变故怎么办？

　　由于本轮承包期已经履行一多半的时间，承包方家庭成员发生了较大变化，如嫁入的农村妇女、新生儿，也有老人故去、当兵上学，也有家庭分户的，还有农村五保户、承包方代表死亡的，这些承包方家庭成员变动，如何进行登记？还有部分村民“农转非”，将户口迁至城镇，这些人员如何登记？

　　在处理该类问题时，有的试点村组对“农转非”的，明确土地继续由该户经营，并予以确权。但在土地流转时，需经发包方同意，只能签订3年内的短期合同。有的村组还规定在二轮延包前已经将农转非人员的承包地收回的，不再退还，也不对该类群体进行确权。

　　东港市本着尊重历史、面对现实、保持稳定的原则，通过有法依法、无法依政策、民主决策，尊重民意的办法，妥善解决试点中遇到的各类问题。如对农户拓边侵占共用田间作业道和沟渠的问题，测量时按分地标准预留出原道路沟渠宽度；对开荒地问题，采取全部测量，待集体民主决策后处理；承包期间农户互换承包地的，确权时以流转合同为准；对机动地已经按人分配的，直接确权给承包农户。

　　共性问题中还有关于“如何确定登记范围”、“实行土地股份制的如何登记”、“宅基地内耕地是否确权”、“自留地确权”、“是否可以借机重新调整承包地”等具体问题，辽宁省农经总站副站长孙军说，这些问题基本涵盖了确权中的各种疑难问题，对各地确权工作具有很好的指导意义。