全国碳市场“三步走”路线图启动 以发电行业为突破口
“经国务院同意，国家发改委近日印发了《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》(以下简称《方案》)。这标志着我国碳排放交易体系完成了总体设计，并正式启动。”国家发改委副主任张勇在12月19日的新闻发布会上表示。
据了解，全国碳市场建设将以发电行业为突破口，启动“三步走”路线图，首要工作是进行三个制度和四个支撑系统建设，目前已启动排放报告与核查工作，湖北省和上海市分别牵头承建全国碳排放权注册登记系统和交易系统。一旦启动交易，将是全世界最大的碳市场。业内人士认为，碳资产价格上行空间有望打开，碳排放权交易体系与其他能源气候政策的融合，将是下一步的关键。
中国从2011年起在北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、深圳等七个省市开展碳排放权交易试点，并于2014年全部启动上线交易。“到2017年11月，累计配额成交量超过了两亿吨二氧化碳当量，成交额超过了46亿元，试点范围内碳排放总量和强度出现了双降趋势，起到了控制温室气体的作用，而且试点积累的经验和发现的问题都对全国碳市场的设计和建设具有很重要的参考作用。”
国家发改委气候司司长李高介绍说。按照初期设想，全国碳市场计划第一阶段纳入石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等八个重点排放行业。不过，最后《方案》确定以发电行业为突破口，分阶段、有步骤地逐步推进碳市场建设。
对此，李高解释称，首先是发电行业的数据基础比较好，产品相对比较单一，主要是热、电两类，而且数据计量设备比较完备，管理比较规范，这使得核查核实和配额分配比较简便易行。其次，发电行业排放量很大。根据排放量每年2.6万吨二氧化碳当量的准入门槛，发电行业纳入企业达到1700多家，碳排放总量达到30多亿吨。如果启动交易的话，这个规模远远超过世界上正在运行的任何一个碳市场。
“我们想从发电行业开始，按照《方案》的要求首先把碳排放监测、报告、核查制度，重点排放单位的配额管理制度以及市场交易的相关制度等三个制度，加上碳排放数据报送系统、碳排放权注册登记系统、碳排放权交易系统和结算系统等四个支撑系统尽快建立完善起来。”国家发改委副主任张勇表示。
据透露，12月15日，国家发改委发布了2016年、2017年度排放报告与核查工作的通知。同时，湖北省和上海市分别牵头承建全国碳排放权注册登记系统和交易系统，北京、天津、重庆、广东、江苏、福建和深圳共同参与系统建设和运营。
按照《方案》的“三步走”安排，在基础建设期之后，便是模拟运行和深化完善期。全国碳市场初期将与现有试点市场并行一段时间，符合准入门槛的发电企业要全部纳入全国碳市场实行统一管理。预计2018年开始向发电企业发放配额，2019年发电企业需要就2018年实际排放清缴配额。而根据国务院批准的配额总量设定和分配方案，发电行业采用基准线法。
“在此之下，那些管理水平高、单位产品排放低的发电企业，生产越多，获得的配额相应就会越多，竞争优势就越来越明显，随着电力体制改革不断深入，获得的发电市场空间也将越来越大。相反，那些管理水平比较低、技术装备水平比较低的发电企业则在未来市场竞争中处于劣势。但总体来讲，发电行业负担是均衡的，总体成本不会上升。而且，从长远来看，会促进发电行业的可持续发展、清洁发展，由于单位发电能耗的降低，其成本处于下降趋势。”国家发改委气候司副司长蒋兆理分析称。
这只是一个开始。据李高透露，在先期启动发电行业的基础上，还要进一步考虑其他的高耗能、高排放行业。“我们在进行相关的方法学研究，也在跟行业部门进行各方面的准备工作，成熟一个行业，纳入一个行业，逐步扩大市场覆盖范围，将来纳入碳市场的门槛可能还要进一步降低，要把更多的企业纳入到碳市场的管理范围。”
能源基金会中国低碳转型项目主任刘爽认为，碳排放权交易体系与其他能源气候政策的融合，将是下一步的关键。例如与目前正在进行的电力市场化改革之间的关系，是决定碳排放权交易体系成功与否的关键。如果当前的电价管制机制保持不变，将很难建立起有效的碳定价影响传导机制，向电力消费者发送价格信号，最终有损利用市场手段促进行业减排的设计初衷。
绿色金融也是备受关注的一个方面。去年七部委发布了构建绿色金融体系的指导意见，在之前开展碳交易试点的地区，金融机构参与并推出了多种碳金融产品，例如碳排放权期货、碳期权等。在试点阶段，有试点省市放开了个人参与碳交易，进行配额买卖。
李高表示，支持在碳市场平稳运行的基础上，适度开展金融创新。但他强调，碳市场本质是一个政策性市场，碳金融的发展也要服务于控制温室气体排放的政策目标。碳市场运行起来以后，碳价主要是由市场决定，受配额供求关系和减排成本的影响。
国泰君安分析报告表示，碳市场将逐渐从全国现货市场交易向期货市场发展。全国碳市场初期以现货市场为主，交易规模约为12亿-80亿元/年；全国碳市场自2017年启动至2019年年末，均属于初始运行期，碳价可能会相对较低，约在30元-100元/吨之间，预计未来逐步由现货交易向期货交易过渡，碳期货市场规模在600亿-4000亿元/年。2017年上半年碳资产单价有所回落，随着全国碳交易市场启动，未来碳交易的理想价值相对当前交易价格有大幅上升空间。