税制改革是“十三五”改革的重头戏：改什么怎么改？

　　“十二五”期间，中国税制改革全面、迅速、深入推进。“十三五”期间，面对国家治理现代化的新要求、国际国内经济社会发展的新动态，税制改革将面临更大的改革需求。“十二五”税收发展回顾
　　“营改增”改革取得重大突破。从2012年1月1日起，在上海交通运输业和部分现代服务业开始开展营业税改征增值税试点。2013年4月10日，国务院常务会议决定将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点扩大至全国，自2013年8月1日起开始实施，并适当扩大了部分现代服务业的范围，将广播影视作品的制作、播映、发行等纳入试点，以进一步促进现代服务业的发展。从2014年1月1日起，铁路运输和邮政服务业纳入“营改增”试点，至此，交通运输业已全部纳入“营改增”范围。不动产、生活服务业和金融保险业等几个尚未纳入试点范围的其他服务业的改革方案也正在抓紧研究过程中。
　　车船税改革立法取得重大成果。2011年2月25日，十一届全国人大常委会第十九次会议表决通过了《中华人民共和国车船税法》，自2012年1月1日起施行。车船税法是中国第一部由暂行条例上升为法律的税法，也是第一部地方税法、财产税法。通过车船税立法，进一步完善了征税对象和计税依据，调整了税负结构，规范了税收优惠，强化了征管手段。
　　资源税改革向纵深推进。早在2010年，石油和天然气等资源的税收改革已经开始，由原来的从量计征改为从价计征，并从新疆推广到全国。自2013年1月1日起，在清理相关收费基金的基础上，在部分地区实施部分金属和非金属矿资源税从价计征改革试点。2014年10月，财政部、国家税务总局发布《关于实施煤炭资源税改革的通知》（财税［2014］72号），从2014年12月1日起在全国范围内实施煤炭资源税从价计征改革。
　　个人所得税作出微调。2011年全国人大常委会通过关于修改个人所得税法的决定，个人所得税免征额由最初拟定的3000元提高到3500元，将之前的9级超额累进税率调整为7级，税率为3%~45%，修改后的个人所得税法自2011年9月1日起实施。这是自1994年现行个人所得税法实施以来第3次提高个人所得税免征额，涉及的减税额最大。在2014年6月召开的中央全面深化改革领导小组第三次会议上，审议了《深化财税体制改革总体方案》，个人所得税改革排在“营改增”、消费税、资源税等众多改革事项之后，再次反映了个人所得税改革的难度。但是，个人所得税改革方案的基本思路已经敲定，将分四步走，包括合并部分税目、完善税前扣除、适时引入家庭支出申报制度和优化税率结构等。与此同时，相关部门还将加速构建个人所得税改革的征管配套条件。
　　推进房产税的试点和立法。2011年1月27日，上海、重庆宣布次日开始试点房产税。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确，要加快房地产税立法并适时推进改革。总的方向是，在保障基本居住需求的基础上，对城乡个人住房和工商业房地产统筹考虑税收与收费等因素，合理设置建设、交易和保有环节税负，促进房地产市场健康发展，使房地产税逐步成为地方财政持续稳定的收入来源。房地产税改革要加强调研，立法先行，适时推进。
　　环境税立法工作进一步展开。2014年3月5日发布的《2014年政府工作报告》和《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》明确：2014年将“做好环境保护税立法相关工作”和“加快推动环境保护税立法工作”。环境税从2008年启动研究工作，到2010年初稿形成，再到2013年送审和征求意见至今，虽然离环境税法出台还有一定距离，但是立法草案中已经对征税模式、计税基础等关键性的问题作出了明确。
　　“十三五”税制改革的背景
　　当前，全球经济处于后金融危机时代，以中国为代表的新兴经济体，虽然在全球经济中发挥的作用更加突出，但也普遍面临高膨胀和低增长的压力，继续寻求新的经济增长点。同时，资源和环境对各国发展的约束作用越来越强，国际国内环境都要求经济增长方式发生转变。另外，居民收入分配问题、人口老龄化问题和城镇化加速问题都为中国宏观经济社会环境增加了新的挑战，各方面的改革进入深水区。
　　在税制结构中，直接税比重偏低的问题比较突出。从税制结构看，近些年，中国间接税收入占比接近70%，高于经济合作与发展组织各成员国。由于间接税会直接影响商品和服务的价格，并且税负绝大部分可以转嫁而使得政府利用税收调节经济的效果模糊，这种税制结构已经与经济结构优化与社会公平等目标相背离。
　　地方税体系建设严重滞后，地方政府缺乏稳定的收入来源。分税制往往要求各级政府都有自己的主体税种。现行分税制财政体制主要规范了中央与省一级的财政关系，而未建立起省级以下各级财政之间的规范化财政体制。留给地方的税种虽然不少，但较为分散，缺乏主体税。在“营改增”全面推开后，设置和培养地方稳定税源、构建可持续的地方税体系迫在眉睫。
　　部分税种改革面临瓶颈，需要顶层设计和制度突破。个人所得税、房产税等直接税的改革遇到较大阻力。如分类与综合相结合的个人所得税制度需要建立面向自然人的信息共享和征收管理制度，房产税改革更是需要厘清租、税、费的关系，解决一系列土地、房屋和公共服务提供机制等制度性难题。
　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把财政定位为国家治理的基础，这意味着财政的职能已经突破了原来的经济学框架，上升到国家长治久安的范畴。中国经济要进一步发展，从中等收入国家成功变成高收入国家，需要提高公共治理能力，以现代财政的理念重新审视现有的财政体制、预算管理体制和税收体制；需要以大国财政的思维，和全球经济协同发展，让财政发挥应有的治国安邦的作用。
　　“十三五”税收发展展望
　　作为全面深化改革的“先行军”，财税体制改革扮演着国家治理现代化的基础和重要支柱角色，税制改革无疑是“十三五”的改革重头戏。笔者认为，“十三五”时期的税制改革要把握三个原则。
　　一是突出公平。1994年税制改革时，面临的问题是调动地方积极性、加快发展，因此，在税制设计中偏重效率。这对中国经济的长期快速发展作出了重要贡献，但其负面作用也日益显现，如重复建设、产业集中度不高、重投资轻民生、导致贫富差距等，这些不利于中国当前的经济结构调整和社会的稳定发展。因此，在中国“十三五”时期税制建设中，有必要对税收制度的功能进行调整和重新定位，改革现有税收制度对效率的不利影响，并进一步加强对贫富差距的调节功能。
　　二是调整结构。税收结构与税收规模同样重要，离开结构的优化来谈规模的优化，或者离开规模的优化来谈结构的优化都是没有意义的，二者必须在互动中实现共同优化。
　　三是优化功能。税收除了筹集财政收入功能外，还具有调节收入分配、稳定经济和资源配置的经济功能。市场经济越发达，税收的这些经济功能就越重要。因此，“十三五”时期税制改革应紧密结合经济治理现代化的要求，对相应的功能进行优化。其中，一些重要的改革措施如下。
　　优化整体税制结构，逐步提高直接税比重。优化税制结构是重大理论命题，也是要着力解决的重要实践课题。在降低间接税方面，可结合增值税扩围，在统一其税负的同时，适当降低增值税和营业税行业的实际税负。在提高直接税比重方面，一要逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，加大税收调节收入分配的力度，二要配合完善地方税体系，加快房地产税立法并适时推进改革，调节财富分配，引导住房合理消费。
　　完善地方税体系，赋予地方政府适当的税政管理权。在一定范围内允许地方根据当地税源情况，行使必要的税政管理权，有利于兼顾地方实际，提高税制效率。
　　建立有利于创新的税收体系，加大税收优惠力度。重点体现在企业所得税要在扩大对小微企业的税收优惠、技术进步和加速折旧等政策基础上继续涵养税源，加大对于企业和个人创业、创新的支持力度。
　　建立资源税和环境税相结合的绿色税制体系。扩大资源税范围，将水资源、森林资源纳入资源税中，将耕地占用税并入资源税中，使资源税能涵盖尽可能多的资源，形成一个完整的资源税体系。适时开征环境税，运用税收工具促进环境保护和节能减排。