税收立法权应尽快收归人大

　　近来，成品油消费税成为舆论热点，并引发广泛争议。
　　1月12日，财政部、国家税务总局发出通知，自2015年1月13日起，将汽油、石脑油、溶剂油和润滑油的消费税单位税额由现行每升1.4元提高至1.52元；将柴油、航空煤油和燃料油的消费税单位税额由现行每升1.1元提高至每升1.2元。这是继2014年11月29日、12月13日之后，在不到两个月内，中国第三次提高成品油消费税单位税额。频度之密、幅度之高，为2009年成品油税费改革以来所仅见。
　　成品油消费税每提高一次，对其争论就是一番沸腾。许多人计算由此带来的税负，也关心新增税收的用途。这些问题非常重要，我们也曾积极参与讨论，但时至今日，我们以为，更值得关注的是加税的程序本身。从成品油消费税再度增加引起的广泛争议可以看到，走向税收法定的改革应当提速。税收立法权收归全国人大会是一个过程，但是，此项改革本身则是早启动早主动。纵然囿于现实情形不可能一步到位，也应当努力创造条件，积极向这一目标迈进。
　　其实，纵然遵循现行程序，此番加税的法律瑕疵也是较为明显的。过往三次税率调整，均以财政部、国家税务总局联合下发通知的形式进行。每一次，两部门有关负责人均以“答记者问”的形式，就增税的理由、新增收入的用途等问题作出解释，却一直未能对公众关心的合法性问题给予正面回应。有专家则为此程序辩护，称两部门的做法符合现行法律程序，其主要依据是1993年全国人大授权国务院制定的《中华人民共和国消费税暂行条例》第二条规定：“消费税税目、税率的调整，由国务院决定。”
　　不过，《立法法》第十条规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”而就成品油消费税提高一事而言，最近两次两部门通知中，均未见“经国务院批准”字样，足见程序依据之不足。
　　公民通过其代表机构来决定是否纳税、怎样纳税，以及缴纳多少税的权力，是民主的重要标志；而税收立法权属于人大，是无可争议的原则。正基于此，十八届三中全会决定明确提出“落实税收法定原则”，并认为财政是国家治理的基础和重要支柱。在当前最高层强调推进依法治国的背景下，税收法治化不仅比过去任何时候都更加迫切，条件也更加成熟。
　　实际上，目前国务院对于税收的权力，来源于全国人大30年前的授权。1985年，全国人大曾通过了《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。这一决定不足200字，却是此后国务院制定一系列暂行条例，包括税收条例的由来。
　　当时，全国人大做出这项授权是必要的。因为改革开放尚处于起步阶段，有无数复杂的新问题需要探索、试验，而由全国人大及其常委会制定或者修改法律的条件并不成熟。但即便如此，全国人大对授权决定的说明也指出：“这些规定或者条例是暂行的，经过实践检验，条件成熟时，再由全国人大或者全国人大常委会制定法律或者作出补充、修改有关法律的决定。”
　　时移世易。经过近30年的改革发展，市场经济体制在中国已经确立，深化改革面临的任务已是“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。有鉴于此，当年那种目标宽泛、范围不明、时限含混的授权，应当考虑做出调整。
　　当前，除了《税收征管法》《企业所得税法》《个人所得税法》和《车船税法》由全国人大及其常委会制定，其他税收法规均为政府行政机关制定，涉及纳税人基本权利与义务的主要税种,如增值税、消费税、营业税，依据的都是国务院颁布的暂行条例。这种局面，离税收法定的目标显然差之甚远。近年来，在全国“两会”上，不断有人大代表、政协委员就全国人大收回税收立法权提出议案和提案，他们得到的答案一般为“三段论”：建议有道理、实现有困难、未来需研究。
　　解决这一问题不应无限期，可遵行渐进路径。第一，对现有的税收立法授权加以约束，如目的约束、范围约束、时限约束和程序约束，不得二次授权。第二，新设税种必须经过全国人大立法，不得再由国务院制定税收暂行条例。第三，创造条件，加快已设税种立法权的收回进程。全国人大及其常委会也须更加积极有为，强化履职能力建设。
　　中共最高决策层已经提出，凡属重大改革必须于法有据。这一要求无疑适用于如火如荼的财税改革领域。未来中国经济的发展，公共财政的建设，仍然少不了税收的增增减减，公众的议论纷纷。惟税收及早遵循法定原则，有程序正义也有民意基础，才能确保纳税人利益，使国家治理真正进入良性轨道。