浙江绩效评价促进涉农资金改革农业投入产出矛盾亟需变革

　　浙江并非农业大省，农业人口比重是全国各省份中最低的，但农业投入在财政支出中的占比已高于全国水平。2014年,全省公共财政预算安排农林水支出547.01亿元，同比增长8.5%。
　　然而，在对农业如此大的扶持力度之下，近年来，浙江省的粮食产量却逐年递减，农村家庭人均纯收入增速一直低于农业投入增速。更值得注意的是，从2006年开始，浙江省农村家庭人均纯收入的增长速度一直低于全国平均水平。
　　“这组不相匹配的统计数据，说明我们的涉农支出尤其是补贴政策从政策的目标制定到执行都存在不同程度的问题。”至今说起此事，浙江省财政厅监督局相关负责人的话语中仍有几分凝重。
　　“问题不能逃避，需要直视。”浙江省财政厅监督局相关负责人说，“在2014年年初，我们以政府购买服务的方式，确定由浙江大学政策研究院独立组织调研，借助其专业的科研技术团队，以在全省粮食生产占比70%以上，同时财政资金投入最多的水稻为突破口，对涉及粮食生产的17类补贴资金进行绩效评价，就是希望能找出症结，寻求对策。”
　　用绩效的手段找出问题
　　为使样本的选取更具有代表性，浙江大学政策研究院副院长李金珊带着调研组，在综合考虑了经济发展程度、地形特征、地理位置等多个影响农业生产的因素后，选取了在水稻的种植生产方面均具有典型性的三地，即浙北平原经济发达的素有“鱼米之乡”美誉的A县、浙南山区经济欠发达的昔日“处州粮仓”B县以及浙西丘陵地带经济欠发达的传统产粮县C县作为调研样本。
　　李金珊对记者说：“不同的设计思路与侧重，有时会出现不同的甚至是大相径庭的考核结果，所以我们从合理性、实用性的角度对指标体系设计进行了调整。”
　　这一指标体系贯彻了“结果导向”和“公众满意导向”，并注重共性与个性相结合，指标与问卷设计简明易行。调查以项目受益群体需求为重点，且更加注重对观察法的运用，通过比较划分等级的方式使结果更具可比性。
　　该调研以实地调研和问卷访谈以及调研结果的投入产出分析为主要评价方法，从效率、效果、公平、可持续性等4个角度对水稻生产补贴政策绩效实施绩效评价，调研组共走访3个县市的农业管理部门、12个行政村、28个水稻规模化种植或服务组织（种粮大户、家庭农场、合作社）、144个农户，并对部分县、村和农户进行了反复调研。
　　“在历时半年的调研中，我们确实发现了很多的问题。”李金珊告诉记者，“从已经梳理的各项政策看，浙江省的涉农补贴基本上关注的是生产或产值的增长，而从根本上考虑农民的收入增长不足，存在专项用途模糊，分配权责不清，忽略地区差异，资金过于分散，行政成本较高，监管手段落后，统计口径模糊等问题。”
　　同时，调研报告提出改进和完善政策的建议，为政府决策和预算管理服务。浙江省财政厅监督局相关负责人说：“为了更好地接受社会监督，我们将这份基于浙江省水稻补贴政策绩效研究形成的《公共支出政策绩效研究年度报告》白皮书，通过浙江大学出版社向社会公开出版。”
　　开展粮食生产综合改革试点
　　在全面深化财税改革的大背景下，去年，浙江省政府依托浙江政府服务网开展的行政权力清单、部门责任清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单“四张清单一张网”改革，对加强财政专项资金提出了明确要求。“面对财政支农工作的新形势、新情况、新任务，我们深切地感受到加快构建现代财政支农体系积极推进财政支农体制机制改革的迫切性，《公共支出政策绩效研究年度报告》则给我们提供了很多务实的建议。”浙江省财政厅监督局相关负责人说。
　　时不我待。去年年底，浙江省财政厅在萧山区、东阳市、天台县、衢江区开展财政支持粮食生产综合改革试点，提出强化组织体系建设，注重联合社自身发展能力的培养，重点研究建立粮食补贴动态调整机制，联合社实行市场化运作，试点期间对联合社服务能力建设等方面可给予必要的支持等具体要求，并给予补助资金。今年年初，为进一步提高财政支持粮食生产综合改革措施的针对性和有效性，确保改革试点取得成效，根据对试点地区的调研情况，该省财政厅再次下发文件，提出了4项内容推进试点改革。
　　一是加强粮食补贴政策的整合。各地要围绕稳定粮食生产、提高粮食生产组织化程度，广泛带动农民增收，推进粮食补贴政策改革创新，形成精简、高效、透明、精准的粮食补贴政策，结合地方实际，大胆创新，加大对粮食类补贴政策的整合归并。在推进改革的过程中，各地要处理好改革与稳定的关系。各试点县（市、区）制定出台补贴政策要尽力而为、量力而行，补贴标准要与其他试点地区相协调。各地要按照存量优方向、增量促改革的原则，科学设置补贴环节和补贴程序，研究合理区分普惠性的耕地保护补贴与鼓励规模种粮农户补贴，并在积极引导农户加入联合社的同时，适当兼顾其他种粮农户的利益。
　　二是探索建立粮食补贴动态调整机制。各地在进一步完善理顺种粮补贴政策的基础上，着手研究建立与种粮收益和种粮绩效相挂钩的补贴动态调整机制。各地补贴动态调整既要突出重点，又要考虑可持续性，强化规模经营导向。各地补贴调整因素应全面综合，要与农资价格、土地流转价格、粮食市场价格等与种粮收益密切相关的经济指标浮动相联系，强化针对性、便捷性、可操作性。
　　三是建立联合社自我发展的良性机制。农民专业合作社联合社应定位于服务农民、自我发展的社会组织，实行市场化运作。各地要以组建联合社为突破口，对人才引进、营销管理、专业技能培训等联合社发展和服务社员的薄弱环节，制定有针对性的扶持政策。各地对于联合社承担的申报核实种粮面积、提供农业公共服务等可通过政府购买服务等方式给予支持。同时，有关部门要加强对联合社的指导，研究制定联合社章程范本，规范和完善联合社的各项管理制度，增强对联合社成员的培训，进一步增强联合社的集聚作用，促进联合社内部专业化分工，拓展服务领域和功能，提高承接政府购买农业公共服务的能力。各地要通过联合社带动引导种粮农民组织化、规模化生产，稳定粮食产量，提高种粮收益，形成自我积累、自我发展的良性机制。
　　四是强化内外部监管。各地要加强对联合社运行情况的监督，支持和指导联合社不断完善内部组织管理体系，有效发挥监事会以及联合社成员的民主监督作用。各地要加大对联合社提供农业生产社会化服务情况、财政资金使用情况、补贴申报情况的检查核实力度，强化监督检查结果的运用，构建激励与约束并举的联合社发展机制。
　　浙江省财政厅监督局相关负责人说：“今后我们将适当引入第三方，建立常态化、多元化的财政支农政策执行监督机制。”
　　届时，财政部门和农口部门将主要履行内部监督和对项目实施主体的监管职责，接受人大、审计等部门对财政支农政策执行的检查监督；在具体开展对财政支农政策的评估和监督时，将充分发挥政府咨询委、政协专业委员会、行业协会等智囊团体和社会组织的作用；同时，加大政府购买服务力度，委托符合条件的中介机构开展支农政策和资金绩效评价；以3年为一个周期，建立财政支农政策实施效果定期评价机制，把评价结果作为政策取消、调整、存续的重要依据。
　　(记者 徐丽红)