全面落实税收法定之前 税制改革该怎样推进？

　　落实税收法定原则，是党的十八届三中全会决定提出的一项重要改革任务。新修改的《中华人民共和国立法法》，对税收法定原则进行了明确和细化，规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。这一修改变化，得到了社会各界的广泛认同，被认为是税收法定迈出的关键性一步。
　　全面落实税收法定原则力争在2020年之前完成，距现在只有5年多的时间。而在这5年多时间里，税制改革作为深化财税改革的一项重要任务，也在加快推进。社会上普遍关心：税收法定与税制改革的关系是怎样的？税制改革应依据什么来推进，如何体现税收法定原则？
　　税制改革过程中，相应法律未出台，怎么办
　　国务院依然可对税制作必要调整
　　社会上有观点认为，新《立法法》实施后，要不要交税，要交多少税等，都不是政府或个别行政机关能够决定的。政府不能再随意调整税率，不能随意加税、减税，收税必须根据法律来收。
　　税制改革，肯定要涉及税率调整，以及征收范围和征收环节的变动等。仅今年涉及的税制改革任务，就包括“营改增”继续扩围，完善消费税制度，推进资源税从价计征等。如果政府无权作出调整，相应的法律又尚未出台，税制改革该怎样推进？
　　“《贯彻落实税收法定原则的实施意见》的出台，对税制改革如何依法推进进行了明确，非常必要和及时。”上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建教授表示。
　　根据实施意见，在2020年全面落实税收法定之前，全国人大对国务院的授权决定仍然有效；国务院可以根据客观情况变化和税制改革需要，依据授权决定和相关税收条例的规定，对相关税收政策进行必要的调整和完善。
　　胡怡建认为，按照中央部署，国务院在推进税制改革中，需要根据改革进程及时修改相关税收条例和调整相关政策。同时，要根据经济发展形势和调控需求，对税收政策进行相机调整。“有了这样一个明确思路，接下来税制改革在出台具体举措时，就可以更好地得到社会公众的理解和支持，减少不必要的误解和阻力。”
　　“我想强调的是，落实税收法定需要有一个过程，加快立法也不是要搞‘大跃进’，在一夜之间把税收的暂行规定和条例全部上升到法律。”北京大学财经法研究中心主任刘剑文表示，目前我国现行的18个税种中，有3个是由全国人大立法来实施的，其他是国务院根据授权，通过制定税收暂行条例来制定的。在过渡期内，这些条例同样是有效的。
　　在税制改革过程中如何落实税收法定原则
　　改革与立法同步进行
　　在税制改革过程中，如何落实税收法定原则？从实施意见给出的“时间表”和“路线图”上，可以找到这个问题的答案。根据相关改革任务的进展情况，实施意见对2020年前完成相关立法工作做出了安排：
　　——对于新开征的税种，将通过全国人大及其常委会制定相应的税收法律，不再出台新的税收条例。
　　——与税制改革相关的税种，将配合税制改革进程，适时将相关税收条例上升为法律，并相应废止有关税收条例。
　　——其他不涉及税制改革的税种，可根据相关工作进展情况和实际需要，按照积极、稳妥、有序、先易后难的原则，将相关税收条例逐步上升为法律。
　　“对不同税种区别对待，既体现了落实税收法定，也兼顾了税制改革进程，这样的安排是切合实际、相当智慧的。”刘剑文表示。
　　对于拟开征的新税种先立法，就是落实税收法定原则的一个具体行动。在实际操作中，有一些税种的改革涉及面广、情况复杂，比如营改增、资源税从价计征等，可以在总结试点经验的基础上，先对相关税收条例进行修改，再将条例上升为法律，也不失为是稳妥的做法。而对于那些与改革关系不大的税种，像船舶吨税、耕地占用税等，就可以加快立法步伐，将条例上升为法律。
　　“落实税收法定与税制改革相辅相成、同步推进，待全部税收条例上升为法律或废止后，全国人大收回1985年对国务院的授权自然也就水到渠成了。”刘剑文强调，将来实现税收法定后，人大依然可以部分授权给国务院，对一些涉及宏观调控的税收政策，在法律允许范围内由国务院进行适时调整。
　　怎样避免税收政策“随意任性”
　　改革须在法律的框架下进行
　　税收是财政收入的基本形式，也是国家治理的重要手段。国务院可以根据税制改革需要，对相关税收政策进行必要的调整和完善。那么，怎样调整和完善才有利于经济社会发展，符合百姓利益，避免“随意任性”？
　　刘剑文认为，税制改革应在法律的框架下进行。税率调整也好，征收方式改变也好，改革可能会涉及纳税人负担水平的变化。因此，在一些重大改革举措出台前，政府部门应当广泛征求各方面的意见，把工作做实做细。
　　“即使税制改革政策举措合理合法，政府部门也要多做解释工作，尽量争取社会和公众理解与支持，这一点非常重要。”胡怡建分析，去年在油价连续大幅下降的背景下，我国连续3次提高燃油消费税，应该说大方向没错，调整也符合法定程序，但却受到社会质疑涨税“随意”，这样的效果需要反思。
　　胡怡建建议，未来税制改革在稳定宏观税负，合理税收制度，优化税制结构的同时，还要注重凝聚社会共识，形成合力推进改革，让改革释放更多的正面效应，减少负面影响，为促进国家治理体系和治理能力现代化发挥更大作用。