财政分权改革取得重要突破

      首个分领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的公布标志着我国财政事权和支出责任划分的重要突破。今后一段时间，中央与地方财政事权和指出责任划分仍将是财政体制改革的重头戏。

　　2018年，我国财政体制改革有了新突破——《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》出台，标志着我国财政事权和支出责任划分迈出了重要的一步。随后下发的《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，则是明确分领域推进财政事权和支出责任划分改革以来，首个基本公共服务中调整中央与地方财政事权和支出责任划分的细分领域。这些意味着，基本公共服务各领域的事权和支出责任划分将会继续推进，中央与地方财政事权和支出责任正在清晰起来。

　　 央地财政权责正在不断理清

　　改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”，又从包干制，再到分税制的转变。财政事权和支出责任划分也随之发生变迁。在1994年分税制改革之前，中央地方财政收支划分调整较为频繁。分税制财政管理体制的实施，对理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性发挥了积极作用。正是分税制改革和后续相关改革，初步搭建起了适应社会主义市场经济体制要求的财政体制。也正是此时，出现了中央与地方的共享税。共享税让中央和地方的事权和支出责任划分不再仅仅按照机构，还按照活动或事项。这种基于职能或活动的事权和支出责任划分，产生了许多共同事权。但这类共同事权往往缺乏清晰的行为规则。

　　2017年，党的十九大报告提出，我们已经进入了新时代，社会矛盾和发展目标均已转变。同时，十九大报告针对财政体制改革如何顺应新时代下的财政管理体制提出，要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系。”其中，中央与地方财政关系的改革被放在了首位，正说明其重要性。一方面，中央与地方事权和支出责任划分是理顺政府间财政关系的前提和基础，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。另一方面，这项改革也是财政体制改革的难点和重点。

　　此前，2016年国务院已经印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），拉开了央地权责划分改革序幕，明确了央地财政关系的基本原则。在推进中央与地方财政事权划分方面，适度加强中央的财政事权，保障地方履行财政事权，减少并规范中央与地方共同财政事权，建立财政事权划分动态调整机制。在完善中央与地方支出责任划分方面，中央的财政事权由中央承担支出责任，地方的财政事权由地方承担支出责任，中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任。《指导意见》还给出了推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的时间表。按照目前的成果来看，这项改革正在按照时间表有条不紊地推进。

　　2018年2月，国务院印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》。正如《指导意见》中所要求的“2017—2018年，总结相关领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革经验，结合实际、循序渐进，争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展”。这项改革方案明确了8大类18项共同财政事权事项的支出责任分担方式、国家基础标准等。

　　同年8月13日，《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》出台，这是首个公开的细分领域的改革方案，明确了公共卫生、医疗保障、计划生育、能力建设4个方面的14项具体内容的央地权责，比如基本公共卫生服务定为中央与地方共同事权，将31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市划分为5档，中央承担10%—80%不等的支出责任，改革已于今年1月1日起实施。

　　据了解，外交领域的改革方案已经出台。其他领域的划分改革方案有的也已经上报，正待审批。

　　 促进底线公平

　　《指导意见》中已阐明，财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。

　　《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》则秉持着坚持以人民为中心的原则，首先将教育、医疗卫生、社会保障等领域中与人直接相关的主要基本公共服务事项明确为中央与地方共同财政事权，并合理划分支出责任，同时完善相关转移支付制度，确保更好地为人民群众提供基本公共服务。这充分体现了中央财政兜住基本民生底线的要求。

　　中国财政科学研究院院长刘尚希曾指出，我国幅员辽阔、区域差异较大，若把涉及底线公平的事项作为地方财政事权，会受制于区域间财力的差异而不能实现；若全部作为中央财政事权，由中央全部兜底和直接履行，则存在巨大的操作性问题。因此，把与“底线公平“相关的财政事权作为中央与地方共同财政事权，由中央确定基础标准，中央与地方在基础标准之内根据区域财力状况差别化负担，是最符合我国现实的、可操作的低成本改革路径。

　　此次改革方案中对于中央与地方共同财政事权的支出责任具体分担方式，也充分考虑了我国的区域差异。但与现行中央财政转移支付按照东、中、西的自然地理和经济地理格局而分配财力不同，而是依据地区经济发展总体格局和财力状况将全国分为了5个档次，划定中央与地方支出责任的分担比例，并根据经济社会发展进行动态调整。这对于解决发展不平衡不充分问题有着重大的意义。

　　随后出台的医疗卫生领域改革方案也沿袭了这一分担方式进行央地支出责任的划分。

　　简言之，2018年，两份具体改革方案的出台，对于政府履行职能方面，为政府提供公共服务进一步完善打下基础，促进了社会的公平正义。对财政体制改革而言，此次改革所体现的基本公共服务标准、责任理念也必将促进财政管理的标准化和规范化。

　　 改革步履不停

　　根据《指导方案》，现在到2020年，要基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。及时总结改革成果，梳理需要上升为法律法规的内容，适时制修订相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。还要督促地方完成主要领域改革，形成省以下财政事权和支出责任划分的清晰框架。

　　去年11月，财政部部长刘昆也曾撰文表示，今明两年还将制定更多分领域改革方案。这些工作完成后，主要领域中央与地方财政事权和支出责任大体划分清楚，配套相应转移支付制度，将有力促进中央与地方权责清晰、财力协调，推进基本公共服务均等化。

　　日前，李克强总理在做政府工作报告时提出，今年要继续加大预算公开改革力度，推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革。近期的两会新闻发布会上，财政部副部长刘伟在提到大气污染防治时也表明：“今年要把中央和地方财政事权和支出责任要划分清楚，中央该承担的责任，要适当往上提，地方该明确的任务，要压实。”

　　可以预见，今后一段时间，中央与地方财政事权和指出责任划分仍将是财政体制改革的重头戏。为了各领域改革的实现，各项宏观目标的达成，更多领域的改革方案将陆续出台。

　　(记者 任焱)