财政政策下半年有望“更积极”

　　 ■年中经济观察（五）

　　上半年，积极财政政策定向精准发力，为稳增长和供给侧结构性改革保驾护航，减税增支力度空前。专家指出，今年实际赤字超5万亿元，刺激水平远超2008年。业内预计下半年减税增支的力度有望再加大。

　　不过，专家也指出，和上一轮积极财政政策相比，当前的积极财政政策更多依靠减税，侧重的是收入、降费减税。财政政策正在从总量性的政策转向结构性的政策，从单纯的经济政策转向经济社会的政策。专家建议加快财税改革等系列改革的进程，让政策红利发挥出最大效应。

　　 空前　减税增支力度巨大　赤字超5万亿

　　从数据来看，上半年财政支出力度加大。据统计，前五个月，全国一般公共预算支出66528亿元，同比增长13.6%。其中，中央一般公共预算本级支出10220亿元，同比增长3.8%；地方一般公共预算支出56308亿元，同比增长15.6%

　　保民生成为重点支出方向。数据显示，教育支出867亿元，增长12%；社会保障和就业支出9812亿元，增长14.8%；医疗卫生与计划生育支出5407亿元，增长21.2%；城乡社区支出6520亿元，增长26.5%。

　　营改增试点5月1日起全面推开，预计这项改革带来的全年减税规模超过5000亿元，也是本届政府成立以来规模最大的一次减税。中国社科院财经战略研究院副研究员蒋震对《经济参考报》记者表示，盘点上半年财政政策在稳增长方面发挥的作用，首先是“减税”。目前，营改增带来的最大减税效应已经在一些行业显现，认为增加税负的行业只是基于暂时性判断，毕竟营改增全面推开至今才两个月，仍要观察一段时间。

　　他指出，从财政支出的角度来看，上半年最主要特点在于更加注重定向性，保民生方面的支出比重和增速都很快，可以说是“集中力量干大事”。更重要的在于财政支出方式在发生转变，过去财政支出方式主要是无偿性的和普惠性的，现在更多发挥市场和政府的合作，充分发挥市场决定性作用，通过创新机制鼓励市场主体做大做强提高效率，比如PPP和产业引导基金等都是财政支出方式转变的结果。

　　而财政赤字扩大，实际上和减税增支存在必然联系。“短期来看减税带来的财政缺口要通过扩大赤字来弥补，因为税制改革不可能一步到位，所以短期要通过赤字支撑实现税制改革。”蒋震说。

　　中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇指出，赤字率3%实际上只是指一般公共预算里的赤字（2.18万亿元），就赤字水平而言，还要看看政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算这三本账。比如政府基金预算中包括了4000亿元专项债券，还有置换债5.27万亿元，其中今年必须到期置换的至少3万亿元。这两项加起来就是3.4万亿元，占GDP约5个百分点。除此之外，还有很多其他账面上找不到的赤字。“总体看，当前财政的扩张力度不小，已经远远超过了2008年至2010年。”他说。

　 　推手　结构性财政政策助力供给侧改革

　　“对积极财政政策含义要有新的理解。”中国财政科学研究院院长刘尚希指出，当前的积极财政政策，和1998年、2008年的积极财政政策相比，虽然叫法一样，但含义不同。一是在内涵上，过去的积极财政政策目标是“拉动”增长，现在的积极财政政策目标是“稳住”增长，要拉动经济增长毫无疑问需要财政大规模扩张，而稳住增长不一定要大规模扩张。当前稳增长的积极财政政策更多作用在结构上。二是在内容上，过去的积极财政政策主要靠投资，侧重的是支出，现在的积极财政政策更多依靠减税，侧重的是收入、降费减税。三是赤字性质上，以往更多是扩张缺口形成的“扩张性赤字”，当前的赤字更多是因为减收减税形成的“减收性赤字”，从量上来看没什么区别，但具体的含义不同。

　　在刘尚希看来，积极财政政策有两个转向：一是从总量性的政策转向结构性的政策；二是积极的财政政策从单纯的经济政策转向经济社会的政策。

　　具体而言，供给侧改革首先要解决政府的问题，缺乏科学严密的监管体系和高的标准，很难改善供给侧质量及实现有效供给。而政府与社会关系维度，实际上是民生与发展的关系问题，改善民生是只考虑眼前还是考虑可持续性，对财政政策来说是非常重要的。财政政策在支出标准上尚缺乏整体的考虑，比如说工资和退休费的标准还有待进一步地科学化。而中央和地方之间的关系也需要进一步协调和完善。

　　从经济社会的政策转向看，财政政策的内涵不仅仅意味着是经济的手段，而是应更加注重人力资本的投资。这体现中国目前发展阶段的重要特征，强调发展的整体性。

　　蒋震表示，营改增是供给侧改革的一大亮点，不仅是减税作用，关键在于发挥市场的决定性作用。

　 　加码　下半年财政政策有望“更积极”

　　在蒋震看来，下半年财政政策的发力点，一是营改增之后，减税效果逐步显现，二是继续增加财政赤字，强化对保民生、稳增长、推进供给侧结构性改革的作用。

　　不过，对于财政政策而言，在收入有限、支出扩大的收支矛盾加剧的背景下，如何腾挪空间，更好发力，无疑是一种考验。

　　财政部数据显示，和13.6％的支出增速相比，一般公共预算收入在前五个月仅增长了8.3%。从目前情况看，经济下行压力仍然存在，后期政策性减收效应还将进一步显现，全国财政收入形势不容乐观，实现全年预算目标需要付出较大努力。

　　财政部部长楼继伟6月29日在向全国人大作2015中央决算报告时表示，要发挥好积极财政政策的作用。将落实各项减税降费政策，增强企业发展动力。有序推进地方政府债务置换，帮助地方减轻利息负担，腾出资金补短板。加快资金拨付进度，支持铁路公路等交通基础设施建设，积极推进棚户区和农村危房改造。规范推广运用PPP模式，着力推进PPP立法，用好1800亿元引导基金，促进更多项目落地。继续支持地方政府和中央企业综合运用兼并重组、债务重组和破产清算等方式，加快化解钢铁、煤炭行业过剩产能，解决好人员安置问题。

　　在高培勇看来，当前关键是要加快改革的进程。以税制改革为例，应该是减间接税、增直接税的过程，但直接税改革还迟迟没有推动。再比如，中央和地方的财政关系的改革，到现在为止，还没有看到一个清晰的改革指向，地方政府没有明确的预期，积极性自然就要受到一定的制约。

　　楼继伟表示，接下来要加快财税体制改革。密切跟踪全面推开营改增试点运行情况，加强对企业的指导和服务，及时解决改革中遇到的问题，确保所有行业税负只减不增。落实中央和地方增值税收入划分过渡方案，保持现有财力格局总体稳定，充分调动地方积极性。推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，出台改革指导意见，并选取部分领域率先启动改革试点。进一步加强专项转移支付清理整合和统筹使用。加大对财政困难县的基本财力保障力度，推动完善省以下财政体制。组织实施资源税总体改革及水资源税试点，配合做好环境保护税、关税等立法工作。