财政资金存放银行实现全过程公开透明

      如同一个家庭、一个企业因收入和支出进度不完全同步，要在银行存款一样，财政部门和预算单位也往往有一定的暂时闲置资金存放在银行，这就面临着如何选择资金存放银行的问题。针对目前有的地方和部门存在的资金存放银行选择不够透明、管理机制不够规范、选择方法不够科学，以及可能存在的廉政风险甚至利益输送等问题，近日，经国务院批准，财政部发布了《财政部关于进一步加强财政部门和预算单位资金存放管理的指导意见》（以下简称《指导意见》）。

　　专家普遍认为，《指导意见》重点规范财政部门和预算单位资金存放银行的选择机制和对资金存放银行的管理约束机制问题，通过引入竞争性选择方式、集体决策方式和结果公示制度，使得财政部门和预算单位资金存放管理更加公开透明、进一步向规范化迈进，对于减少资金存放廉政风险、提高财政管理水平有着重要意义。

　　瞄准资金存放管理三大问题

　　中国财政科学研究院副院长白景明在接受采访时说，自2001年我国开始实施财政国库管理制度改革以来，伴随着部门预算制度和国库集中收付制度的建立，财政资金由以前的分散持有改变为财政部门统一集中管理，除法律另有规定外，都存储在国库。财政部门通过招标选择代理银行，财政资金通过财政和预算单位在代理银行开设的零余额账户支付给最终收款人，当日再与国库清算。而零余额账户相当于银行信用卡的贷记账户，并不存放资金。

　　目前，财政部门在商业银行开设账户存放的资金主要是按照法律和国务院规定纳入财政专户管理的资金，包括社会保险基金、国际金融组织和外国政府贷款赠款资金等。预算单位在商业银行开设账户存放的大部分是事业收入、经营收入等非财政补助收入资金。

　　“财政部门和预算单位在商业银行存放的资金有的数额较大，而且来源稳定，对于商业银行而言是优质的存款资源，容易成为商业银行拉储争夺对象。”白景明指出，虽然财政部对财政专户和预算单位资金存放的银行选择上有明确要求，但随着形势和情况的不断变化，也面临一些亟待解决的问题。

　　白景明将问题归纳为三个方面：第一，有的单位公款存放在哪个银行、如何选择决策不够透明，容易带来利益输送问题。第二，有的单位资金存放管理机制还不完善和规范，对银行的管理和约束也不够。第三，有的单位在选择银行时，没有综合考虑安全性、流动性和收益性相统一的原则，往往以谁给的利率高作为主要因素，不利于资金存放安全。白景明表示，为了有针对性地解决这些问题，《指导意见》提出，在选择银行时引入竞争性选择机制、集体决策机制，采用综合评分法，并将结果进行公告等多项细化要求。

　　银行选择方式更加规范透明

　　《指导意见》明确提出，除国家政策已明确存放银行和涉密等有特殊存放管理要求的资金外，财政部门和预算单位应当按照规定采取竞争性方式或集体决策方式选择资金存放银行。

　　中央财经大学财政税务学院副院长肖鹏认为，采取竞争性方式选择银行，对于政府部门而言，可以充分发挥市场机制作用，综合考虑资金存放银行的经营状况、服务水平和利率水平等因素，实现财政资金安全性和收益性的平衡。

　　白景明表示，采取竞争性的选择方式是遵循市场经济原则，用市场来配置资源，实现公平竞争，对于银行来说更加公平，同时也对其形成一种约束，让银行以优质的服务来获得机会，同时加强资金管理，管好这笔钱。

　　“不仅如此，公平竞争可以让银行机构将主要精力放在内功提升上，拼服务水平和经营管理水平，而不是总将心思放在跑关系，以各种手段拉财政存款和预算单位存款到本银行来。”肖鹏说。

　　无论是采取竞争性方式还是集体决策方式，《指导意见》都要求将结果进行公告。中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇说，消除腐败最好的方法是公开透明，公示制度让利益输送、内幕交易的空间小了，降低了廉政风险。此外，《指导意见》还对集体决策的操作细节提出了具体要求，如备选银行要不少于3家，实行利益回避制度等，比以前更加规范。

　　《指导意见》还特别对社会保险基金等大额财政专户资金、预算单位银行结算账户内余额较大的非财政补助收入资金存放银行选择管理作出规定，这两类资金可以转出开户银行进行定期存款，但必须采取竞争性方式选择定期存款银行。肖鹏解读说，允许这两类账户余额转出开户银行进行定期存款，是提高财政存量资金、预算单位存量资金存放透明度的积极探索，可以进一步增加收益，还能够进一步压缩大额资金账户开设中存在的“利益输送”的空间。

　　加强对资金存放银行管理约束

　　《指导意见》明确提出，要加强对资金存放银行的管理与约束，当资金存放银行出现重大安全风险事件或经营状况恶化影响资金存放安全的，要及时收回资金。同时，要求银行出具廉政承诺书，按照监管要求完善绩效考核机制，规范吸存行为等。

　　“加强对存放银行管理与约束，实际上是为资金安全上了两道闸门，形成‘双保险’。”白景明说，第一道闸门是在选择银行时采取公开透明的竞争性方式选择；第二道闸门是确定资金存放银行后，对银行管理资金实施动态监督。

　　白景明表示，经过竞争性方式选择资金存放银行之后，财政部门和预算单位不能放手不管，不能等出了资金风险问题再来追溯银行的责任，要通过对资金的动态监督，提早发现问题，有所行动，保障资金安全。实际上就是督促银行按照当初的承诺来办事，形成一种外部压力。出具廉政承诺书，也是给资金存放银行的一种警示，廉政风险是重点关注的问题，银行必须在这方面遵守规则，不能搞利益输送，这也是针对过去存在的一些问题提出来的。规定银行应按照监管要求，进一步规范存款经营行为，完善绩效考核机制，从而杜绝银行将公款揽储与银行员工高额奖励挂钩，将从根本上减少银行揽储利益输送的动力。

　　专家普遍认为，《指导意见》综合考虑了资金存放过程中种种“利益输送”和“暗箱操作”的空间，通过引入竞争性选择机制、集体决策机制和结果公示制度，构建制约和监督权力运行的制度笼子，有利于实现财政资金安全性和收益性的统一，有利于营造政府部门和银行间“风清气正”的大环境。

      （记者 惠梦）