费改税助力全面保护水资源

　　财政部、国家税务总局联合对外发布的 《关于全面推进资源税改革的通知》（下文简称《通知》）虽已有一段日子，但其关注度并未降温，尤其是其中涉及水资源税改革的部分更是引起了广泛热议。 《通知》指出，我国从2016年7月1日起全面推进资源税改革，并将开展水资源税改革试点工作，率先在河北试点。
　　改革
　　水是国民经济发展过程中不可缺少的重要自然资源，而现实情况表明，世界上许多地方对水的需求已经超过水资源所能负荷的程度，同时，许多地区还面临着水资源利用的不平衡。我国由于人口众多，被列为世界几个人均水资源贫乏的国家之一。我国水资源时空分布不均匀，南北自然环境差异大，北方9省区人均水资源不到500立方米，特别是城市人口剧增，生态环境恶化，工农业用水技术落后，浪费严重，水源污染，更使原本贫乏的水资源“雪上加霜”，进而成为国家经济发展的瓶颈之一。我国对水资源的保护已刻不容缓。
　　事实上，我国早已意识到水资源的重要性，亦出台了相应的政策对其进行保护，各省相继开征了水资源费，在很大程度上促进了水资源的利用，有效保护了水环境，但受传统资源管理体制束缚，所以在实际征管和使用过程中还存在一些问题，例如，征收标准偏低、征收率低、使用不合理等，“费”的局限性渐显，费改税势在必行。
　　接受中国经济时报记者采访的国务院发展研究中心社会发展研究部研究室主任、副研究员张亮表示，全面推进资源税改革，是党的十八届三中全会明确的一项重要改革任务，也是深化财税体制改革的重要内容，将水资源纳入征收范围非常有必要。
　　张亮说，首先，我国水资源正面临短缺和浪费并存的局面，将水资源纳入征税范围，逐步对各类水资源征收资源税，可以通过价格杠杆促进水资源的节约、保护和合理利用。其次，从费和税的概念上来看，税是国家凭借政治权力，通过立法强制，无偿、固定取得的一部分国民收入，反映的是一种法律关系；费则是对政府提供的有关行政服务的一种补偿，反映的是一种等价的服务关系。水资源归国家所有，国家为了体现自己的所有权，向使用者征收一定的费用，既体现了天然水资源的价值，也是国家所有权的经济体现。第三，水资源费的功能并没有很好地发挥，通过法律的形式规定征收水资源税，增强执法的刚性，可以加强管理的规范性，更好促进水资源费利用。第四，水资源税的征收可以增加纳税人的水资源保护意识，改变长期以来存在的节水意识不强的问题。
　　中投顾问环保行业研究员侯宇轩亦对本报记者表达了相似的观点，他认为，目前，我国资源税增收税种主要有煤炭、原油、天然气、金属矿等，水流、森林、草原等没有包含在内，而国内的现状是生态资源大量浪费、污染严重，原有的法律法规已经无法满足生态发展的需要。我国进行水资源税改有助于保护水资源安全，倒逼生产型企业技术提升，向节能环保方向转型。
　　落实
　　《通知》指出，试点需采取水资源费改税方式，将地表水和地下水纳入征税范围，实行从量定额计征，对高耗水行业、超计划用水以及在地下水超采地区取用地下水，适当提高税额标准，正常生产生活用水维持原有负担水平不变。在总结试点经验基础上，财政部、国家税务总局将选择其他地区逐步扩大试点范围，条件成熟后在全国推开。
　　在张亮看来，对于后续的税改是一次性完成，还是试点后，再逐步扩大范围进而逐渐推开，目前还没有确定的安排，从目前来看，随着水资源费制度的不断完善，征收标准也得到了逐步提高，同时征收范围也进一步扩大，可以说，用水主体对于缴费的认识已经有所提升，应该说这些都为水资源税改革奠定了一定的政策基础。但水资源事关人民的日常生产生活，涉及面较广，社会影响较大，如在税收方案的设计、税额标准的确定等方面都必须科学合理，充分评估其影响以及实施过程中存在的问题。另外，各地水资源情况差异较大，如何体现这种差异，在设计时也是需要考虑的。同时，对于一些耗水型行业，是否有一定的过渡税率等，都是值得考虑的问题。
　　侯宇轩则提出，目前水资源费改税的重点是工业用水，在一定程度上提高税额标准，而生活用水税额负担保持不变。他说，本以为为降低税改难度，将利用循序渐进的方式，前期会采取税费共存的策略，但河北省开征水资源税后，将水资源费征收标准降为零，由此可见费改税很可能一次性完成。
　　需要注意的是，落实费改税还有一个重要作用就是倒逼地方经济结构升级，但是今年经济下行压力加大，试点是否会遭遇其他问题？
　　“税收负担主要取决于税额标准、用水量，而税额标准又与不同取水类型紧密相关。国家也采取了一系列激励的政策设计，总体来看，对于用水效率较低、取水量较大的企业，成本肯定会有所提高，而对于用水量较少或者使用再生水的用户，成本增加较少甚至没有增加。 ”张亮解释道，这从2016年5月9日财政部、国家税务总局、水利部印发的《水资源税改革试点暂行办法》（简称《办法》）中就可以得到一些体现，例如，《办法》对取用地下水从高制定税额标准，也就是说同样的取水量，取用地下水要担负更高的税额标准。同时，《办法》第十三条规定：对规定限额内的农业生产取用水，免征水资源税；对取用污水处理回用水、再生水等非常规水源，免征水资源税。只要在一定额度内的农业生产用水以及使用再生水的企业不征收水资源税，也就是说使用再生水的企业并没有增加税费负担。所以，对我国的企业而言，应两方面着力，一方面，应该加强产业升级，特别是加强耗水型行业的转型升级，提升用水效率；另一方面，要加强用水改造，鼓励污水回用或者使用再生水，减少取用新水的总量。
　　侯宇轩也认为，改革水资源税会推动产业升级。今年经济下行压力加大，各行各业都面临着较大压力与挑战，改革水资源税会增加企业的负担，尤其是缺乏竞争力的企业以及“僵尸企业”面临压力会更大，这将加快它们淘汰出局的速度，有助于提高产业整体效率，实现资源有效分配。
　　运用
　　对于所征收税的用处，张亮指出，资金投入严重不足，已经成为水资源保护开发利用过程面临的重要瓶颈。 《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》明确提出“加大公共财政对水利的投入。多渠道筹集资金，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。发挥政府在水利建设中的主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域。各级财政对水利投入的总量和增幅要有明显提高。进一步提高水利建设资金在国家固定资产投资中的比重。大幅度增加中央和地方财政专项水利资金”。同时，《水资源费征收使用管理办法》对于水资源费的使用进行了专门的规定，“水资源费专项用于水资源的节约、保护和管理，也可以用于水资源的合理开发。任何单位和个人不得平调、截留或挪作他用。 ”张亮说。因此，他建议水资源税的税款应纳入财政预算，建立专项资金，专门用于水资源节约保护和管理。
　　侯宇轩认为，就征收部门而言，水资源税由取水审批部门所在地的地方税务机关征收。就水资源税改实施后相关部门履行正常工作职责所需经费而言，由中央和地方财政统筹保障与安排。就征收后税收分配而言，水资源税按照水资源费中央和地方1∶9的分成比例不变。