轮作休耕为农业绿色发展注入新动力 试点取得明显成效
9月8日，农业部新闻办举行“耕地轮作休耕制度试点进展”新闻发布会。农业部种植业司司长曾衍德介绍了耕地轮作休耕制度试点进展情况，江苏省农委副主任张坚勇介绍了该省耕地轮作休耕制度试点做法。
据介绍，去年以来，按照中央的部署和要求，农业部会同财政部、发展改革委、中央农办等10个部门和单位，在全国9个省（区）扎实推进耕地轮作休耕制度试点，取得了积极进展。
多方参与形成合力试点成效明显
曾衍德表示，耕地轮作休耕制度试点实施近两年来，在组织方式、技术模式等方面进行了有益探索，取得了积极进展。
首先，探索建立了有效的工作机制。比如，黑龙江省把轮作任务集中安排在第三、四、五积温带的规模种植区域，以便指导监督；内蒙古阿荣旗将30万亩轮作任务集中在18个新型经营主体实施，并与粮食加工企业签订了20万亩的轮作高粱订单种植。
其次，探索集成了轮作休耕技术模式。在轮作区，实行“一主”与“多辅”结合。“一主”，就是玉米与大豆轮作为主，发挥大豆根瘤固氮养地作用。“多辅”，就是实行玉米与薯类、杂粮杂豆、油料作物、蔬菜及饲草等作物轮作。在休耕区，实行保护与治理并重。河北地下水漏斗区实行“一季雨养、一季休耕”，休耕季种植绿肥，防止地表裸露。湖南重金属污染区大力开展治理式休耕，休耕、治理、培肥同步推进，形成了“休治培三融合”休耕模式。
第三，轮作休耕的政策体系进一步完善。在轮作上，注重比较效益。从现有的单产水平和种植效益看，轮作模式中的玉米大豆轮作，可按照1︰3的效益平衡点来测算。其他的轮作模式，可根据上一年的收益情况，结合市场变化动态调整。在休耕上，注重收入保障。目前的休耕试点，补助的标准都以收入不减为前提。大体上，一熟区的休耕和两熟区的一季休耕，每亩补助500元左右；两熟区的全年休耕，每亩补助800元左右，略高于土地流转费用。
曾衍德特别指出，通过开展粮豆轮作、休耕区压采、重金属污染修复治理，促进了种植结构调整和农业环境问题治理。一是种植结构优化。2016年全国籽粒玉米面积调减3000多万亩，大豆增加1000多万亩。预计2017年玉米面积调减2000万亩以上，缓解了玉米库存压力。二是生态环境改善。实行玉米与大豆轮作，改善土壤理化性状，提高耕地地力水平。休耕季种植绿肥等作物，在防风固沙、涵养水分、保护耕作层等方面起到了积极作用。三是资源高效利用。河北省地下水漏斗区小麦休耕试点，平均每亩减少用水180立方米，共压减地下水开采3.2亿立方米。吉林省在东部冷凉区推行玉米大豆轮作，每亩节肥30%、节药50%左右；在西部易旱区推行玉米杂粮轮作，每亩节水1/3左右。
曾衍德说，耕地轮作休耕制度试点的成效，不仅体现在上述几个方面，更体现在地方主动推进、农民自觉参与，形成了上下联动、多方参与的良好态势。地方主动推进、农民自觉参与，形成了上下联动、多方参与的良好态势。
张坚勇表示，农业部实施耕地轮作休耕制度试点以来，江苏针对耕地资源少、利用强度大、生产负荷重的实际，积极调研立项，率先自主开展省级耕地轮作休耕制度试点。2016年江苏省财政专项安排5000万元用于开展省级耕地轮作休耕制度试点，重点选择在沿江及苏南等小麦赤霉病易发重发、生产效益低下地区，丘陵岗地等土壤地力贫瘠化地区、沿海滩涂等土壤盐渍化严重地区，以及土壤酸化、养分非均衡化等生态退化明显地区先行先试。通过一年的试点，效果非常好，特别是在冬季培肥和轮作换茬过程当中，不种小麦，种了绿肥油菜、豆科植物，促进了休闲观光农业的发展。张坚勇说，今年江苏全省试点扩大到了20个县，希望能把轮作休耕的文章做大做好，让农业可持续发展，使全省土地产出水平、农产品质量安全水平得到明显的提高。
农民收入不能减监管不能少
在谈到开展耕地轮作休耕是否会影响农民收入时，曾衍德表示，要让农民愿意开展轮作休耕，必须保证其收益不减少。对此，今年农业部会同财政部整合部分项目资金，支持各地开展耕地轮作休耕制度试点。一是增加资金规模。中央财政安排了25.6亿元资金，其中轮作15亿元，休耕10.6亿元。对承担轮作休耕任务农户原有的种植作物收益和土地管护投入给予适当补助。二是合理确定补助标准。在实施方案中，轮作每亩补助150元；休耕方面，在河北地下水漏斗区、西南西北生态严重退化地区，一季休耕每亩补助500元，湖南重金属污染区休耕两季每亩补助800元。三是创新补助方式。中央财政将补助资金分配到省，由省里统筹安排分配到县，由县组织实施落实到乡镇。同时允许地方在平均补助水平不变的情况下，根据试点目标和实际工作的需要，建立对农户实施轮作休耕效果的评价标准和体系，以评价结果为重要依据，实行保基本、重实效的补助发放制度。此外，还鼓励各地结合国家重点项目建设，将耕地轮作休耕制度试点与农业示范区、绿色高产高效创建，国家级扶贫县建设和农业可持续发展示范区的建设结合起来，通过整合项目、集约资金，提高轮作休耕制度试点的政策实施效果。
在回答如何保证轮作休耕制度落到实处的问题时，曾衍德强调，坚决不能出现拿了补助又不轮作休耕的情况。这就需要工作方式的创新：一是工作督导。这是常规的监督方式。在关键农时季节，组织督导组到试点省份的重点区域开展督导，检查面积落实了没有、资金落实了没有。二是遥感监测。这是利用信息化的手段进行监测的一种探索。通过卫星遥感技术对试点区域进行跟踪监测，及时掌握轮作休耕的任务落实情况，为监督试点工作开展提供客观依据。三是第三方评估。这是现在比较客观公正的一种评价方式。要探索建立第三方评价机制，委托中介机构，围绕经济效益、社会效益和生态效益开展评估，对耕地轮作休耕制度试点作出权威性评价。四是地力监测。这是轮作休耕制度试点实施效果的重要指标。农业部制定了《轮作休耕试点区域耕地质量监测方案》，在试点区域布置监测网点，监测耕地质量和土壤肥力变化，为客观评估轮作休耕成效提供数据支撑。
开展制度化探索力争实现四个“突破”
曾衍德表示，今年轮作休耕制度试点共涉及192个县（市），将来常态化、制度化后，区域和规模还会进一步扩大。开展耕地轮作休耕制度试点是一个制度化的探索，目标是要形成一套可复制、可推广的组织方式、政策体系和技术模式，在更大范围、更高层次上推广应用。下一步，重点要从四个方面加以完善。
第一，在技术模式上取得突破。一是注重生产与生态相衔接。在东北冷凉地区建立玉米与大豆、杂粮、饲草等轮作倒茬的种植模式，在地下水漏斗区建立“一季雨养、一季休耕”的单季高产高效模式，在重金属污染区和生态退化区建立控害养地培肥模式。二是注重区域与作物相搭配。在品种的组合上，选择豆科（大豆）、茄科（马铃薯）和禾本科（玉米）等对养分利用不一、病虫发生不一的作物进行搭配，减少病虫害的发生。
第二，在服务机制上取得突破。一个是探索“程序化”的管理，提出“三个一”：一套方案，压实责任。由国家制定轮作休耕的具体方案，由试点省份组织实施，以县为单位具体落实。一家牵头，多方协作，国家层面由农业部牵头，会同财政部、发改委等10个部门和单位联合实施，省市县建立相应的部门协调机制，明确责任分工，定期开展会商，协同抓好落实。一定三年，滚动实施。轮作休耕的地块一定3年，相对固定，定点跟踪实施效果。另一个是探索“菜单式”的指导，主要是三种方式：套餐式服务，制定不同品种搭配，不同茬口衔接的轮作休耕模式套餐。定制式服务，根据不同农户的需求，因需施策，对症开方，提供针对性强的个性化服务。指尖上服务，利用现代网络平台、手机APP等现代信息手段，把技术要求发送给农户。
第三，在政策框架上取得突破。一个是补助标准要合理。以不影响农民收入为前提，合理测算轮作休耕的补助标准。这一块注意两点：作物间收益的平衡，根据不同作物的种植收益变化，对轮作补助标准进行科学测算，让不同作物收益基本相当。比如在东北地区玉米和大豆轮作，基本上是按照1：3的效益平衡点来测算，确定粮改豆的补助标准大体是150元钱。地区间收入的平衡，综合考虑不同区域间经济发展水平、农民收入、市场价格等因素，特别是要考虑中西部地区和东部地区收入差异，合理测算休耕补助标准，对承担休耕任务的农户原有作物种植收益和土地管护投入给予必要补助，休耕一季补助500块钱，农民的基本收入是有保障的。另一个是补助对象要精准。开展轮作休耕都要签订协议，明确相关权利、责任和义务。资金要补给生产者，当前一些地方，土地承包比例越来越高，轮作休耕试点要加强政策宣传、明确协议内容，将补助资金发给实际生产经营者，而不是土地承包者，提高补助的精准性。
第四，在监管方式上取得突破。重点考虑两方面：一是过程监管数字化，采用卫星遥感影像，结合实地调查验证，跟踪监测轮作区的种植变化，包括休耕作物的面积变化，轮到哪里、休到哪里，轮多少、休多少一目了然。二是成效监管数字化，耕地轮作休耕的目标是耕地质量提升。农业部制定了《轮作休耕试点区域耕地质量监测方案》，科学布置监测网点，长期定点跟踪耕地质量和土壤肥力变化。