辽宁：打造国库内控管理的“第一范本”

　　继3年来先后对省市县乡4级财政实施国库内控管理风险评估之后，辽宁省财政厅编制的《辽宁省财政国库管理内部控制规范》（以下简称“《内控规范》”）于2015年年初正式下发。这也由此成为国库内控管理的范本，将推动实现辽宁省国库内控管理从省到乡“全覆盖”。
　　目前，国内的内部控制管理多是在企业层面展开，2012年行政事业单位也启动了内控工作，但辽宁省专门出台全省国库内部控制规范文件，在全国尚属首例。
　　更为难得的是，辽宁省财政厅早在2012年建立国库内部控制体系之初，就大胆借鉴、引入了上市公司内部控制风险评估的做法，并聘请专业评估机构从全新的视角，了解国库内部控制管理现状，梳理出国库管理中各项业务流程，明确揭示各项业务的控制目标、存在风险、控制措施，将国库内控管理从之前的以规范化为导向转入以风险防控为导向的管理思维上来。
　　借“外脑”改变国库内控“碎片化”现状
　　辽宁省财政厅成为全国第一个出台国库管理《内控规范》的省份绝非偶然。早在2006年，辽宁省财政厅国库处（收付中心）就将已有的工作制度整理、编辑成册，出版了厚厚的一本《内部管理制度》。至今，这本囊括国库管理各项业务制度的手册已改编2次，出到第3个版本，汇集了46项制度规定。
　　虽然辽宁省财政厅国库处（收付中心）对各类国库管理业务都制定了规范的制度。但其对于每一项业务的规定则因可能涉及到多个制度而散落在多个制度中，这就使得制度规定显得“碎片化”，业务之间的连带关系也未能有机地衔接起来。
　　在辽宁省财政厅领导看来，国库作为财政管理高风险的领域之一，作为财政部门对外的一个窗口，非常有必要进一步加强风险意识、建立一个统筹性的制度，并由此提升国库管理水平，保障财政资金的安全。要实现这一目标，内控显然是一个非常好的着力点。
　　因此，2012年，辽宁省财政厅聘请了在上市公司内部控制评估领域较为知名的北京大华融智管理咨询有限公司（以下简称“大华融智”）作为第三方评估机构，对省级国库管理内部控制情况进行了风险评估。
　　辽宁省财政厅国库处负责人杜卓表示，之所以选择引入第三方评估机构，是因为虽然国库部门在国库管理的第一线，对情况熟悉、业务上也有专长，但要自己发现自身的问题毕竟还是比较困难的，甚至可能存在盲点。另外，上市公司在管理上一般较为规范，在内部控制体系的构建上也比较先进。而且，无论是上市公司还是国库部门，资金管理都是其内部控制的一个重要部分，两者之间在这方面应该是相通的。因此，借鉴上市公司的做法对有效提升国库管理水平将很有帮助。
　　但对于聘请评估机构，辽宁省财政厅也存在顾虑，毕竟评估机构没有接触过国库管理业务。而所做出的评价和提出的方案能否适用，也成为大华融智进驻辽宁省财政厅国库处（收付中心）后遇到的第一个问题。为解决这个问题，大华融智在辽宁省财政厅国库处（收付中心）对省级国库内控管理进行了长达半年的评估，对包括银行账户管理、支出拨付管理、收入收缴管理、会计核算管理、综合管理、信息安全管理、监督检查管理等7大业务流程及24个子流程进行了全面疏理和风险评估。无论是制度梳理、访谈调研、调查问卷，还是穿行测试，可以说每一个步骤都是辽宁省财政厅国库处（收付中心）和评估公司一起走过来的。至今回忆起来，大华融智总经理刘克雄还能强烈感受到对方对建立内控管理体系的迫切：“他们不仅配合评估工作，甚至主动找评估人员讲述工作中的困扰以及在工作中已经发现但尚未找到合理方式解决的风险问题等。”
　　经过评估，大华融智对辽宁省级国库管理提出了存在的控制缺陷。对此，杜卓表示，第三方评估机构看待国库管理的角度是不同的，可以帮助他们发现一些平时被忽略的问题，在制度设计合理性、执行有效性、资金运行的安全性方面重点提出一些可能存在的控制缺陷，并通过识别流程主要风险和关键控制点，提出相应的控制措施。
　　国库内控管理的“两条线”
　　翻开《内控规范》，其中亮点之一就是将国库的内控管理分为两个层级，一个是整体层级，一个是业务层级。
　　整体层级主要是从整体控制要求、岗位设置、人员素质、信息系统控制等涉及到内控整体环境建设的方面，给出相应的控制要求。如在这一部分，明确列出了国库管理中所有的不相容岗位。
　　业务层级则是围绕国库管理所涉及的五大块业务，包括银行账户管理、预算收入管理、预算支出管理、会计核算管理和综合管理，进行了规定。
　　之所以将国库内控管理划分为“两条线”，一方面是借鉴了企业内部控制的经验，一般在企业中，内部控制相关要求是按照公司层面和业务层面两个维度来划分的；另一方面是借鉴了行政事业单位内控管理的要求，并参考了发达国家政府内控管理的经验，引入了整体层级的概念，契合了政府管理的要求。
　　除了正文，辽宁省财政厅出台的这本《内控规范》，还包括13个附件，即相关业务的管理流程和风险控制图表。这张图表，不仅以箭头的形式清晰地展示了该项业务的具体办理流程，还为国库部门的工作人员明确了该项业务的控制目标、风险环节、控制措施及文件依据。以其中的预算单位零余额账户管理业务为例，控制目标是账户开立、变更和撤销合法合规，且系统维护的账户信息准确；风险环节主要是审批开立不合规的零余额账户，账户信息维护不准确，以及账户变更及撤销时，未将账户余额划转至变更、撤销后的相应账户中；控制措施主要是建立健全内部工作规程，加强账户开立审核和账户信息维护复核、定期进行内部稽核，及时发现问题并纠正；文件依据主要是国库管理制度改革方案、零余额账户管理规定及相关内部工作规程。
　　现在，这些流程图还被制成展板挂在辽宁省财政厅国库处（收付中心）办公室的走廊上。这不仅是在提示国库管理的工作人员要始终保有风险控制意识，更重要的是方便预算单位了解每一个业务的流程，也便于其监督国库管理工作。
　　国库内控管理从省到乡“全覆盖”
　　对于内控建设而言，不出现任何纰漏、实现平稳运行就是最好的成果，辽宁省级内控管理的实践已先行验证了这一点。考虑到下级国库部门在内部控制上会更加薄弱，辽宁省财政厅认为有必要将风险评估向下级延伸。为此，2014年，辽宁省财政厅继续聘请大华融智，在市、县（区）、乡镇分别选择了抚顺市本级、营口市所辖鲅鱼圈区、盘锦市所辖大洼县、大洼县所辖大洼镇等4个有代表性的地区实施了国库管理内部控制的风险评估。
　　辽宁省抚顺市财政局国库处负责人告诉记者：“当时被选为试点，局里非常重视，局领导表示这是省财政厅请来专家为我们做的一次免费的国库管理‘体检’。我们原以为作为财政资金支付的窗口，国库部门的管理相对来讲是比较规范的，但没有想到，经过评估机构的梳理，仍然发现了很多存在的隐性问题。”
　　对于参与试点评估的国库部门而言，这是一个普遍的感受。而且，越是深入到下级国库部门，评估发现其存在的管理漏洞越多，甚至很多问题都是上级国库部门根本想象不到的。例如，在个别地方国库部门，负责核心拨款业务的人员是外聘人员，拨款与记账是同一人，印鉴交接随意、缺乏书面登记等情况。这些看似平常的小事，却都潜藏着风险。
　　为了实现国库内控管理从省到乡“全覆盖”，辽宁省财政厅国库处（收付中心）所编写的《内控规范》适应了财政部“加快内部控制建设”的新要求，注重了标准化和实用性的特点，强调国库工作要“按规矩”办事、“按流程”控制，通过业务梳理、提示关键风险点的方式，加强了对风险的防范。同时，充分考虑了各级国库部门管理中存在的差异，让《内控规范》具有普遍适用性。
　　制度与执行并重
　　辽宁省财政厅国库收付中心具体负责内控管理的副主任孔志权表示，《内控规范》出台只是个开始，为防止制度出台后出现有章不循、松于执行的问题，今后辽宁省财政厅将分三步走，保障《内控规范》执行到位。一是组织对市县财政国库干部进行专题培训，让《内控规范》深入人心。二是组织各级财政部门按照《内控规范》的要求开展自查，并形成专题报告上报上级财政部门。三是采取政府购买服务的方式，对一些地区《内控规范》执行情况进行重点检查，发现问题及时整改，切实规范内控管理。
　　2015年，这本刚出台的《内控规范》无疑将成为辽宁省各级财政部门实施国库内控管理的操作指南，对规范各级财政国库管理、防范资金风险也将起到积极的推动作用。而随着对执行《内控规范》的监督落实，辽宁省财政国库内控管理实现全省“全覆盖”值得期待，或将促进辽宁省国库内控管理水平大幅提升。
　　（记者 张瑶瑶）