斩断金融企业对违法违规举债“输血”的通道

　　日前，财政部印发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》。财政部金融司有关负责人表示，通知旨在强化对金融企业的监管，规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，与地方政府债务管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府债务风险。

　　“一些金融企业在经营过程中存在放松风险管控、助推地方债务规模膨胀的问题。”该负责人在介绍通知出台背景时表示。

　　从2017年通报曝光的案例来看，部分金融企业的确存在上述行为。如中国建设银行驻马店分行就曾根据驻马店市财政局出具的承诺函，向驻马店市公共资产管理公司发放贷款6.4亿元。财政部向银监会反映问题后，银监会责令包括中国建设银行驻马店分行在内的3家金融企业限期整改，并对相关责任人予以问责处理。

　　中国财政科学研究院金融研究中心研究员封北麟指出，部分金融企业之所以选择为地方政府违法违规举债提供融资，主要在于其企图捆绑地方政府与国有企业这两大“安全资产”，通过融入政府信用背书，将原本应当自身承担的风险损失转嫁于地方政府，实现“无风险”收益的最大化。

　　“国有金融企业参与地方建设存在的投融资乱象不容忽视，因此，此次通知将国有金融企业作为重点规范对象。”封北麟说。

　　据了解，通知主要通过强调三方面内容，促使国有金融企业合法合规参与支持地方建设：

　　一是明确审查重点。通知要求，一方面，国有金融企业应按照“穿透原则”加强资本金审查，不得向以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金作为项目资本金的国有企业或政府和社会资本合作（PPP）项目提供融资。同时，国有金融企业自身也不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或PPP项目资本金。

　　封北麟表示，监管部门严禁将债务性资金作为资本金的目的在于去杠杆，强化资本金对于地方政府和国有企业投融资行为的财务约束力，防止地方政府和国有企业高杠杆风险的产生，增强政府投资项目的抗风险能力。

　　另一方面，国有金融企业参与地方建设融资，应审慎评估融资主体的还款能力和还款来源，确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息。

　　为什么规定必须覆盖应还债务本息的是“自有经营性现金流”而非“自有现金流”？封北麟分析道，现金流除了经营性现金流之外，还包括投资活动产生的现金流和融资活动产生的现金流。后两项现金流具有不稳定性，或将形成新的现时义务，均不能真实反映企业可持续的债务偿还能力。

　　金融司有关负责人表示，选取自有经营性现金流也是为了进一步强调国有金融企业须避免依赖政府信用、放松风险管控。对于涉及可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金安排的，要认真核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性。

　　二是关注重点风险领域。据金融司有关负责人介绍，近年来，地方政府违法违规和变相举债方式日益多样化，国有金融企业的参与方式包括：与地方政府合作设立实为债务融资平台的投资基金、发行资产管理产品筹资与地方建设项目债务对接、通过与地方政府及其部门签署一揽子协议等方式“捆绑”地方政府信用、在为地方国有企业提供债券发行中介服务时强调政府背景、参与“伪”PPP项目投融资等。

　　2017年印发的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》及《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，堵住了地方政府绕道融资平台公司变相举债、PPP项目及政府投资基金“明股实债”、借政府购买服务之名行违法违规举债之实等监管“缺口”。此次通知进一步落实“堵后门”，对投资基金、资产管理业务、政策性开发金融、合作方式、金融中介业务、PPP、融资担保等多项业务中可能出现的国有金融企业参与地方政府违法违规、变相举债的各种方式作出了全面细致的限制。

　　“这些规定已基本全面覆盖金融企业参与地方政府违法违规和变相举债的途径与方式，通过区分地方政府隐性债务形成的不同原因和具有的不同风险，对不同方式以针对性的措施区别对待，有助于实现更好的治理效果。”封北麟说。

　　三是从出资管理、财务管理和产权管理的角度，对国有金融企业提出规范要求。出资管理方面，要求国有金融企业加强对股东资质的审查，股东应以自有资金入股国有金融企业。财务管理方面，要求国有金融企业按照“实质重于形式”的原则，充足提取资产减值准备，严格计算占用资本，不得以有无政府背景作为资产风险的判断标准。产权管理方面，要求国有金融企业严格遵守国有金融资产管理有关规定；合理设置机构法人层级，压缩管理级次，原则上同类一级子公司只能限定为一家。

　　金融司有关负责人指出，上述规定有助于防控金融企业财务风险和国有金融资产流失。封北麟表示，通过强化出资管理、财务约束、产权管理，有助于健全金融企业的公司治理架构和内控机制建设，完善金融企业经营行为，从而起到规范金融企业对地方政府与国有企业投融资行为的作用。“同时，这也是财政部履行金融监管职能的重要体现。”封北麟说。

      封北麟指出，此次通知可以看作是对地方债管理不断强化趋势的延续。通过加强金融监管协调，从资金供给端对地方政府违法违规举债融资行为予以治理，将进一步实现对地方政府违法违规举债融资行为的监管全覆盖与无缝对接。

    （记者 苏望月）