经济与社会效益难平衡 部分PPP项目遭社会资本冷落

　　2016年以来，各地水利、高速公路、城市轨道、农业等各类PPP项目正在加速落地，有的省份总投资金额在千亿元以上。PPP已经成为稳增长、激活社会投资的重要手段，承担着城乡基础设施建设、公共服务供给的重要任务。不过，记者调研发现，对社会投资者而言，目前不少PPP项目“看起来很美”，背后却有诸多难题待解：一是PPP项目投资周期长、经济效益差，社会资本大多望而却步；二是一些项目配套政策跟不上，暗含风险隐患点，加大了PPP落地难度；三是有的PPP项目信息公开不规范、不透明，影响社会资本风险把控。
　　准经营类项目“造血”能力差
　　在西部地区，由于发展总体滞后、基层财力薄弱，过去单纯依靠公共财政投入，地方政府负担较重，因此乐见PPP项目落地。不过，对于大量准经营和非经营项目而言，由于投资周期长，收益缓慢，社会资本参与意愿总体并不高。
　　记者采访发现，目前公共财政是各类公共工程建设投资主体，但庞大资金需求与有限政府财力之间的矛盾，使一大批需建、想建的项目只能在排队中等待。特别是在西部地区，由于发展总体滞后、基层财力薄弱，过去单纯依靠公共财政投入，地方政府负担较重，因此乐见PPP项目落地。
　　根据政策标准，PPP项目分为经营、准经营和非经营项目三类。经营性项目是指收费高速公路、地铁等有较好收益预期，市场运作机制成熟的项目，是社会资本参与的重点领域。如大连快轨3号线延伸线PPP项目，总投资达到92亿元，吸引了不少金融机构投标。
　　不过，记者采访发现，对于大量准经营和非经营项目而言，由于投资周期长，收益缓慢，社会资本参与意愿总体并不高。例如，水利工程建设及运营是典型的准经营项目，由于投资回报率差，社会资本大多选择观望。水利PPP投资主体仍以国有企业为主。
　　记者调研获悉，西部一大型水源工程，投资规模达到30多亿元，其中PPP社会投资方为当地一家企业。按照PPP协议，当地政府授予该企业40年水库原水水费收取特许经营权。“参与水源工程的建设开发，体现了保障民生的责任和义务，而不是单纯为了盈利。”社会投资方负责人说，按照目前确定的0.6元／立方米原水供水价格，收益难以覆盖成本，暂时还看不到盈利前景。
　　“通过PPP模式，解决了社会资本‘进得来’的问题，但水利项目的准公益属性，决定了经营回报率低，‘不愿进’难题仍未解决。”截至今年3月底，在四川省，国家、省级规划实施的6个重大水利工程PPP项目均在对接中，尚未吸引到社会投资。
　　遭遇类似情况的，还有西部某市的城市公园建设PPP项目。由于项目设定门票收费较低，被划为非经营类项目，虽然当地政府以划拨形式无偿出让土地，但金融机构和承建方组成的投标联合体还是意兴阑珊。
　　“非经营性项目要吸引社会投资，需要政府拿出经济补偿措施。竞标前，我们提出包括公园周边土地低价定向出让，以弥补资金风险等方案，但被拒绝，这样一算账，看不到盈利空间，就主动退出了。”一位参与投标的资产管理公司人员告诉记者。
　　业内人士称，总体来看，社会资本还是希望做“短平快”的项目，喜欢‘赚快钱’。一些准经营类项目，“造血”能力很差，能维持自身运转就很不错了，更别说是要盈利，这是社会资本“不愿进”的关键原因。
　　诸多风险加大投资不确定性
　　有基层干部告诉记者，有个别地区推进的PPP项目，就是为了完成上级布置下来的改革任务，为了试点而试点，并未找到稳定盈利途径。这种社会资本与政府合作形成的“婚姻关系”，能维持多要“打问号”。
　　记者采访了解到，PPP项目强调“风险共担、参与运营”，在短则十多年的PPP项目运营过程中，经济形势、政策环境的不确定性大。如何有效防范风险，成了摆在社会资本和政府之间的新课题。
　　在云南省建水县南庄镇，政府与社会资本合作，各投入3400万和8000多万元建设4万多亩高效节水灌溉工程。虽然工程已进入建设阶段，总体较为顺利，但一些经济风险仍然存在：按当前投资比例测算，社会投资方需要近10年时间收回投资。而且这是建立在水源充足供应，终端水费足额收取、群众自家机井全部封闭接受企业供水的基础上，其中任何一环出问题，都可能造成投资“功亏一篑”。
　　在水利建设投资领域，农业水价市场化调整，是提高水利PPP盈利前景的重要一步。有基层干部称，中央部委改革意见提出“鼓励完善水利建设运营的投资、产品定价等政策，为投资者获得合理回报积极创造条件”，但水价调整关系千家万户，牵一发而动全身，落实难度很大。
　　“在西部一些地区，人口分散难以形成规模供水量，加上水价标准相对较低，也是影响类似PPP项目落地的障碍。”有的水利工程要实现有利可图，需要将水价提高2倍以上，群众承受不起，搞不好还要触发社会风险。但水价不提，PPP就没吸引力，社会资本打“退堂鼓”。如何平衡好市场收益和公共利益，仍是两难问题。
　　PPP项目特许经营权动辄10年起，这期间的显性、隐性中长期风险对社会资本来说往往是“步步惊心”。“政策环境、市场环境还仅仅是PPP项目的外部风险，项目内部从规划、建设到运营，也存在着不少风险隐患点。”北京某PPP专项基金经理杜坚(化名)说，从一些PPP项目建设情况看，技术勘测不准、工程实际投资超概算、国家征地补偿标准调整等因素，都可能导致PPP成本上升，有的甚至烂尾。
　　信息公开性透明度仍有待加强
　　采访中，不少市场人士介绍，目前阻碍PPP落地的诸多因素中，除了项目自身存在的风险之外，从总体来看，各地PPP运作的市场机制不成熟，透明度、公开性不高，法律体系不健全等，也是影响社会资本投资信心的重要原因。
　　从目前相关文件来看，政府要进行PPP项目融资，首先要进行“物有所值评价”，判断是否可以采用PPP模式代替政府传统投资运营方式；其次进行“财政承受能力论证”，通过论证的，财政部门就可以在编制财政预算和规划的时候把财政支出责任纳入统筹安排，没通过论证的，不宜采用PPP；最后要进入省一级发改委或财政局PPP项目库，三者缺一不可。
　　然而，一些地方政府并没有完成这些程序，将有需要融资的地方项目都扣上了PPP的“大帽子”。“一些地区，当地政府或认为PPP申报过程过于复杂耗时，或对PPP标准盲目高估，有融资需求的项目并没有做到以上三点，也安上PPP的帽子，希望吸引社会投资。”北京新华久富资产管理公司风险控制部高级经理周云肖告诉记者，PPP成了一个筐，伪PPP项目往里装，不利于推动公共服务的供给侧改革，同时增大了社会资本的项目识别难度和风险。
　　同时，不少PPP项目的透明度和可信度也有待提高。据了解，目前在国家层面，获得项目信息的权威渠道是“PPP信息公开平台”。这一平台网站的建立降低了项目基础信息的获取成本。
　　但在地方层面，信息公开尚没有统一标准和规范程序。“有的地方政府将PPP项目信息发布于政府采购网站上，而有的地方财政、发改委网站上均不能以关键词搜索的形式找到相关PPP内容，还需要通过关系才能知道PPP项目库里具体包含哪些项目。”某资产管理公司人员坦言，这无疑是给PPP项目人为设障碍。
　　杜坚说，希望政府部门能更重视PPP项目合规、透明的运作流程，给社会资本跟多信心。