预算管理如何服务国家战略

　　作为国家治理的基础和重要支柱，我国各级财政部门在深化改革的进程中已逐渐从收支等具体事项管理向战略管理转型。近年来，财政支出在资源配置中不断发挥着重要作用，从支出方向来看，在引导科技创新、扶农助农、扶持中小企业等诸多方面为我国的经济发展做出了较大的贡献；从支出方式来看，财政在经济建设等方面，优化项目管理，与各类企业进行市场化合作，以财政资金撬动了更多的社会资源，并通过强化财政资金的绩效管理，进一步强化了财政推进社会经济发展的作用，应该说我国的政府预算距离国家战略的布局越来越近。
　　政府预算管理与经济发展关系紧密
　　单从预算管理的角度来看，预算是一种资源配置的完整过程，是从战略制定及战略拓展，再对计划投入产出的时间、内容、数量进行详细说明，进而将战略落实到每一具体事项中的完整过程。因此，完善的预算管理不仅仅可以进行良好、全面的预测，还可以通过预算编制和预算执行来组织、协调各部门，以实现预算过程的柔性运行，并通过高效的考核体系和有机的绩效激励机制来优化预算的执行和未来预算的编制，最终实现战略的全流程控制。从这个角度来说，世界各国的财政预算管理距离科学、合理的预算管理都还有差距。
　　预算无法落实的情况在美国地方政府也曾有发生。由于美国联邦政府目前没有财政平衡的宪法修正案，只有通过国会两党的政治平衡来协商预算案。与此类似的欧盟各国则只能通过增加财政收入、缩减赤字及国际援助来解决政府债务危机。政府预算与国家战略的匹配在发达国家尚且如此，在发展中国家乃至欠发达国家，政府预算就有着更大的改革空间。
　　政府预算管理要做到不越位，突出公共性
　　始于1994年的分税制改革是政府预算科学化管理的一次重大推进。此后1998年开始的公共财政改革则标志着我国政府预算全面改革的推行，此次改革提出要将政府预算与经济体制相配合，财政收支要为各项改革服务。这就要求我国政府预算向透明、有效的公共预算体制过渡。实际上此前我国的预算编制粗、时间短，没有与预算部门的基数增长结合起来，各类经费交叉匹配，以及大量资金游离在预算之外，都造成了公共财政的理念实际难以落实。
　　十八届三中全会提出财政是国家治理的基础和重要支柱，是优化资源配置、促进社会公平、维护市场统一、实现国家长治久安的基本制度保障。并且提出必须在完善立法的基础上明确事权，同时改革税制，通过稳定税负，提高预算的透明度来提高效率，逐步建立事权与支出责任相适应的制度，随着预算法的修订，政府预算改革的大幕已经拉开。
　　预算管理如何服务国家战略
　　本轮政府预算改革的重点，从法制的基础上确定了国家治理的基石，强化了人民代表大会立法和实施监督的政府预算制度，由此，预算程序也将转变为以国家战略为导向的预算，进而明确、完善政府职能，弱化预算对市场的干预和调控，形成保障民生和提供公共服务为重点的政府预算。在此基础上，全口径预算正在落实，把所有政府预算纳入其中；2015年—2017年三年中期滚动预算的编制已经开始；地方政府发行债券的相关规定也已有了一定进展。这些都意味着我国政府预算的改革已经改变过去预算服务于收支计划的传统观念，正在向国家战略和政府治理的执政手段过渡。
　　随着政府预算改革的不断深化，未来财政资金的投入和税制改革将更加清晰地反映我国的政府职能。在市场能够解决的领域，财政资金会减少介入程度，即便参与也是以PPP（政府和社会资本合作）等模式起到撬动作用，避免政府的“越位”；只有在政府需要强力干预的领域，如国防、教育、卫生、社会保障、自然灾害、交通等领域，才要将政府的义务与预算紧密结合，以体现预算管理的公共性。
　　此外，长期以来我国的政府预算缺乏全面绩效跟进的考核体系，易于造成财政部门与预算单位之间的信息不对称，进而降低预算资金的使用效率，如果能够通过更加清晰的责任归属与事权效果的分析来考核预算的执行情况，则有助于财政部门监督预算执行的实际效果，如果能够再辅以良好的激励约束机制，则有利于政府预算的高效运行。随着我国各项改革的深化，政府预算也必将成为国家战略和政府治理的重要抓手。
　　（记者 李全）