深化“放管服”改革 构建国际化营商环境的大连行动

　　核心提示

　　大连市委、市政府把优化营商环境作为推动振兴发展的重要途径，主动适应经济发展新常态，当好辽宁振兴发展领头羊，以转变政府职能为核心，以行政审批制度改革为突破口，全面深化“放管服”改革，加快形成同市场完全对接、充满内在活力的新体制和新机制，为大连市经济长远发展提供有效制度供给，成效显著。面对当前东北地区严峻复杂的经济形势和较大下行压力，全市去年预计实现生产总值8150亿元，同比增长6.5%，保持了稳中有进、稳中向好、稳中提质的良好态势。在此基础上，大连市还将从十个方面发力，按照国际标准，继续深化改革，推动营商环境实现新突破。

　　简政放权，减法换乘法，权力换活力

　　激发经济发展的内生动力

　　营商环境建设是一项涉及经济社会发展、深化改革和对外开放众多领域的系统工程，必须坚持以深化改革来推动。大连市委、市政府在抓这项工作中，一开始就紧紧扭住了“体制机制”这个“牛鼻子”，以问题为导向，明确了加快推进政府职能转变和继续深化行政审批制度改革这一核心。

　　——大力削减行政权力。充分释放市场活力，激发发展动力。近年来，大连市政府先后分10批取消调整了1611项行政职权，其中取消391项，下放582项，承接541项，其他调整管理方式、降低收费等97项。全面清理取消非行政许可审批。通过简政放权，一方面将公民、法人或其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项都退出交由市场和社会；　另一方面重点将企业投资、环境保护、城乡建设、文教卫生等方面的管理权限、行政职权下放给基层政府，进一步理顺市县两级政府权责关系，提高基层经济自主发展及公共服务能力。

　　——全面推行权责清单制度。按照“全面清权、简政放权、依法确权、规范行权、公开晒权”的要求，大连市政府审改办组织对54个市直部门申报的5684项行政职权逐项论证，最终确定保留41个部门的3031项行政职权，精简比例逾46%，并根据权责一致的原则，采取“两单一表”的模式编制权责清单，在全省率先向社会公布。为确保清单的权威性、实效性，市政府在全省率先出台了权责清单动态管理办法，建立健全清单动态管理机制。

　　——深化投资审批制度改革。按照“应放尽放”和便于统一管理的原则，进一步修订市政府投资项目核准目录，缩小核准范围，除对城市供水、城市垃圾及危废处理等少数项目实行核准外，大多数项目均由县级实行备案管理；按规定由地方政府核准的11项投资项目中有10项下放至区（市、县）、先导区，保留在市级政府核准的项目主要是涉及跨区（市、县）、需由市政府平衡资源及外部建设条件的项目（如风电站项目）。

　　——大力推进商事制度改革。大连市出台企业“三证合一”登记制度实施方案，于2015年10月1日起全面实行“一照一码”登记制度，推进登记注册便利化改革，推进放宽住所登记条件、企业名称核准改革，强化窗口服务体系和服务效能建设，进一步提高市场主体准入和退出效率，将办理时限由8天压缩到3天以内，并做到“条件齐全、立等即办”。

　　——清理规范涉企收费。大连市政府规定，凡国家和省有关政策规定之外的涉企收费一律取消；国家和省有关政策规定必须收取，但收费标准有弹性的，一律按下限收取；通过清理，公布了取消（含免征、停征）的涉企收费目录清单，对保留的涉企收费目录实行清单管理。近年来，全市共取消18项、免征17项、减征5项行政事业性收费和政府性基金，据测算每年减轻企业负担上亿元；　大连市不断加大减税降费力度，全面落实“营改增”和小微企业（个体工商户）税收优惠政策，累计减轻企业税费负担逾80亿元。

　　——充分向先导区赋权。2014年6月，国务院批复同意设立大连金普新区后，大连市政府先行首批赋予了金普新区123项市级经济社会管理权限，主要涉及投资、国土、建设、海洋、林业、经贸、教育、科技等领域；　旅顺经济技术开发区升级为国家级开发区后，市政府批准其可以与市直14个部门直接对接相关工作。

　　放管结合，转变理念，创新方法

　　着力营造公平竞争的市场环境

　　大连市在大力简政放权的同时，坚持放管结合，创新管理方式，推进政府职能重心从以审批为主的事前监管向监督管理为主的事中事后监管转移，抓紧研究制定有效措施，规制商事制度等改革后可能出现的市场秩序混乱、“劣币驱逐良币”扭曲效应等制约诚实守信经营者和新的市场主体发展的问题。

　　——建立健全事中事后监管制度体系。大连市政府出台了《关于加强对取消和调整行政审批事项后续监管工作的意见》，明确了取消、承接、下放、转移等行政审批后续监管的内容、措施、责任和要求，提出采取目录管理、效能评估等措施逐步建立政府监管、市场调节、行业自律、公众参与的监管体系；出台了《关于推广随机抽查规范事中事后监管的实施意见》，行政执法机关制定随机抽查事项清单、市场主体名录库和执法检查人员名录库，制定随机抽查工作细则，广泛推广“双随机、一公开”监管机制,着力解决检查任性和执法扰民、执法不公、执法不严等问题，提高行政监管效能；出台了《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》，坚持“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，厘清政府部门监管职责，强化部门协同监管，建立信用约束惩戒机制，促进“放”和“管”有机统一；深入开展加强和规范事中事后监管专题调研，研究制定了《大连市关于深化行政审批制度改革进一步加强事中事后监管的实施意见》，进一步细化监管措施，完备监管手段，健全监管制度。

　　——探索创新事中事后监管方式。在市政府的统一部署和推动下，各部门积极转变管理理念，勇于探索创新事中事后监管方式，取得了积极成效。

　　市发改委扎实推进全市社会信用体系建设，开通公共信用信息服务平台，实施大连市守信红榜和失信黑名单制度，并在“信用大连”网站公示，建立守信激励机制，依法对重大税收、市政基础设施建设等重点领域违法当事人实施信用联动惩戒，杜绝严重失信企业进入公共资源交易领域，重点领域行政主管部门根据市场主体信用状况，实施分级分类监管，全面落实事前信用承诺、事中信用分类监管、事后信用联合奖惩，建立以信用为核心的市场监管体系。市工商局通过实施企业年报制度、信息公示制度、经营异常目录管理制度等，进一步提高监管效率和监管水平。市食药监局探索建立“风险监管”，明确在食品生产经营单位监督检查全覆盖的基础上，实施风险分级管理，加强风险监测和预警交流，建立完善食品药品安全“黑名单”制度，进一步推行企业公开承诺守信制度，推动企业诚信经营、社会组织诚信服务和个人守信自律，强化企业主体责任落实，努力构建全社会共管共治格局，食品药品安全水平、治理能力、产业发展和人民群众满意度都得到显著提升和改善。市质监局推行“你点我查”执法，发挥人大代表、政协委员、行业协会、新闻媒体、消费者组织、质量安全义务监督员等社会力量作用，加强监管力度，促进企业自律。通过加强事中事后监管，有力促进了企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流程、平等交换，推动建立完善统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系，加快形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局。

　　优化服务，规范审批，提升效率，加快建设亲民亲商的高效服务政府

　　大连市委、市政府始终坚持将规范行政审批行为、优化行政审批服务、提升行政审批效率、优化公共服务作为简政放权、推进政府职能转变的重要内容和引领行政审批制度改革向纵深突破的动力，重点围绕行政审批服务规范、提速、增效、优化和简化优化公共服务，行政效能明显提升。

　　——出台创新和优化行政审批服务的政策措施。为做到方向明确、有的放矢，大连市出台《进一步规范市政府部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》，从顶层设计的角度，明确了深化行政审批制度改革、规范行政审批行为、改进行政审批工作的方向，制定了全面实行“一个窗口受理”、推行受理单制度、编制和提供服务指南、探索实行“互联网+审批”的行政审批新模式等一系列措施。

　　——搭建公共服务综合平台，建立四级行政服务体系。大连市通过不断优化公共行政服务、加快“四型”政府建设，历时3年，建设了13.6万平方米的现代化市公共行政服务中心，该中心以市公共行政服务中心建设为重要载体，搭建成行政审批、市民综合诉求、公共资源交易“三位一体”的公共服务综合平台。目前，全市有14个区（市、县）、先导区行政服务中心，161个街道（乡镇）便民服务中心（全程办事代理制接待窗口）、1537个社区（村屯）便民服务中心（服务代理窗口），建立起了市、区（市、县）、街道（乡镇）、社区（村屯）四级行政服务体系，实现公共行政服务全覆盖。

　　——务实推进相对集中审批权改革。按照“三集中、一分开”的要求，大连将市直部门的审批职能向一个处室集中，将承担行政审批职能的处室向市公共行政服务中心集中，将所有的行政审批事项向网上办事大厅集中，同时推行审批权和监管权分开。市公共行政服务中心挂大连市行政审批服务局牌子，根据“大厅以外无审批”“应进必进”的原则，32个市政府部门成立了审批办，进驻市公共行政服务中心，市政府各部门负责同志对审批办主任进行充分授权，签订“授权委托书”，刻制审批专用章，将通过权责清单制度建设梳理出的699项行政审批和便民服务项目纳入中心平台运行，真正实现“一站式”服务、一个窗口受理、一颗印章审批、一套流程办结和无差别化服务。

　　——推行建设工程项目并联审批。为促进企业投资便利化、增强经济活力，大连市出台进一步优化全市建设工程项目审批流程的指导意见，对涉及21个部门、70多项审批事项的建设工程项目审批流程依法梳理再造，整合为项目审批、用地审批、规划审批、施工审批、竣工验收5个阶段。对同一阶段实施的多个审批事项实行“并联审批”，实现一门受理、同步办理，将建设工程项目的审批总时限原则上控制在38个工作日以内，较以前节约审批时间224个工作日，优化率达85.5%。

　　——清理规范行政审批中介服务事项。大连市政府通过对市政府部门行政审批中介服务事项逐一清理规范，31个部门申报的331项中介服务事项最终只保留160项，精简51.7%，在全省率先公布了　《市政府部门行政审批中介服务事项清单》，日前在落实国务院第二批清理规范的192项行政审批中介服务事项工作中，再取消5项市政府部门行政审批中介服务事项，在全国率先出台了行政审批中介清单动态管理办法，建立了中介清单动态管理机制。

　　——全面梳理规范公共服务事项，简化优化办事程序。市政府制定了简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业工作方案，重点清理规范不合法、不合理的证明和手续，推进办事流程优化和服务方式创新，初步梳理出37个市政府部门368项公共服务事项，主要涵盖了教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生等与群众日常生活密切相关的公共服务事项。

　　进一步简化了流程，有96个事项实现了即时办结；另有63个项目共压缩528个工作日，平均每个事项压缩办理时限8天左右；　共精简办事环节41个，清理证明和手续31个。推进了服务标准化。

　　□本报记者／刘国华