辽宁贯彻落实“一法一条例”促进矿产资源有序开发
贯彻落实“一法一条例”促进矿产资源有序开发
———省人大常委会执法检查组关于检查《矿产资源法》《矿产资源管理条例》实施情况的报告(摘要)
省人大常委会副主任刘政奎
矿产资源是国家经济和社会发展的重要物质基础，也是省人大常委会监督工作的重点内容。2014年10月下旬，省人大常委会组成3个执法检查组，分别到鞍山、抚顺、丹东、营口、阜新、辽阳、朝阳、葫芦岛等8市，对《中华人民共和国矿产资源法》、《辽宁省矿产资源管理条例》(以下简称“一法一条例”)的实施情况进行了检查。
贯彻实施“一法一条例”所做的主要工作及成效
我省是矿业大省，矿产资源种类比较齐全。目前，全省共发现各类矿产120种，共设置探矿权1327个，共有各类矿山企业3627个。“一法一条例”颁布实施以来，我省各级政府和国土资源部门坚持保护资源和保障经济发展并举，依法规范矿产资源秩序，严格矿产权审批和管理，积极推进矿山环境治理和生态恢复，矿产资源开发和保护工作取得了明显的成效，为促进辽宁经济社会的可持续发展作出了应有的贡献。
所做的主要工作及成效有以下几点：
依法严格矿业权管理，较好地保护了矿产资源。为保护我省的矿产资源，建立了省、市、县三级矿业权网络审批系统，依法严格探矿权、采矿权审批管理。省政府重点加强了对大连碧流河、抚顺大伙房水源地的保护，在保护区范围内不再新设探矿权、采矿权，省政府正在研究制定政策，争取实现二级保护区内的探矿权、采矿权依法补偿退出。抚顺市自2008年以来，除探矿权转采、资源整合以及为重大基础设施提供土石外，暂停了新采矿权审批。丹东市严格执行矿产资源总体规划，严格矿业权准入条件，对不符合规划，在自然保护区、水源保护区和生态脆弱区的矿业权申请一律不予批准。近年来，各地还加强矿产资源的整合，通过收购、参股、兼并等方式，对菱镁、滑石、硼等重点矿种企业进行优化重组，一定程度上解决了部分企业规模小、资源开发利用低、环境污染严重等问题。营口市对菱镁、硼、滑石、铁矿等重点矿种进行整合，菱镁矿山企业生产规模由原来的年产几千吨，提高到现在的年产3万吨以上。阜新市连续7年开展了矿业秩序整合、整顿工作，共关闭矿山企业136家。
坚持资源合理开发利用，较好地发挥了对经济发展的支撑和保障作用。为保障我省“三大战略”的实施，我省积极争取国家矿产资源项目和资金支持，共投入勘查资金37亿元，组织开展了突破辽西北、老矿山找矿、地热勘查等工程，全省共新发现矿产地187处。围绕经济发展的中心，优先将新发现的大、中型矿产配置给国有大中型矿山企业，先后为鞍钢、本钢、铁煤、凌钢等国有骨干矿山企业配置铁矿资源量4.14亿吨、煤炭资源量3.7亿吨、熔剂灰岩资源量3.32亿吨。省国土资源厅对在闭坑矿山中回收矿产资源的企业实施减免矿产资源补偿费政策，调动了企业综合利用资源的积极性，我省优势矿种的回采率均超过国家规定标准。凤城首钢硼铁矿是硼、铁、铀共生矿，通过技术改造，硼回收率达74.5%、铁回收率达79%、铀回收率达35%。海城市积极引导菱镁企业改造升级，年增加利用低品位菱镁矿石600万吨。朝阳万华矿业集团利用铁矿尾矿渣生产建材砌块，年回收利用尾矿渣76万吨，既提高了企业的经济效益，又改善了矿区环境。
积极推进矿山环境治理，矿山生态恢复初见成效。按照“青山工程”矿山环境恢复治理计划，2013年全省国土资源系统投资8.7亿元，组织开展了全省高速公路、铁路两侧闭坑矿山和生产矿山环境恢复治理，完成闭坑矿山治理230个，完成治理总面积2.87万亩；完成生产矿山治理171个，完成治理总面积1.52万亩。2014年组织生产矿山企业投资2.24亿元，开展了高速公路、铁路、省道、国道两侧可视范围内和大中型水库周边生产矿山治理工作，共治理项目279个，治理总面积1.33万亩，矿山生态和矿区群众生活环境得到较大改善。截至目前，鞍山市矿山环境治理已投入资金8.1亿元，矿山恢复治理面积达3382公顷，并建立了齐大山铁矿、东鞍山铁矿等矿山环境恢复治理示范基地，为矿山治理提供了成功示范。
强化执法监察，矿产资源开发秩序不断规范。建立健全了执法监察巡查体系，实行网格化管理，推进矿产卫片执法监察体系建设，实现了执法监察与动态巡查相结合、与矿山储量动态监测相结合、与矿产资源勘查开采监督相结合。省国土资源厅将2012年列为全省矿业秩序整顿年，采取强力措施，对全省矿产资源勘查、开采审批和监管，矿产资源违法案件查处，矿山环境治理项目实施等进行全面排查，对发现的违法问题进行了全面整改，对10件矿产资源典型违法案件挂牌督办，公开曝光，形成了较强的震慑力。今年又从6个方面开展了矿产资源规范管理专项整治。几年来，全省共依法查处各类矿产违法案件3557件，收缴罚没款4.09亿元，没收矿产品18.2万吨，移送司法机关98人，给予党政纪处分30人。
矿产资源开发保护工作存在的主要问题
矿山环境治理欠账较多，矿区环境保护和生态恢复任务艰巨。由于我省矿产资源开采时间长，开采过程中的环境污染和生态破坏问题未能得到有效的防治，因采矿诱发的地质灾害隐患严重，矿山土地复垦、生态环境恢复任务艰巨。目前，全省共需治理矿山3459个，治理总面积68.4万亩(闭坑矿山1074个、治理面积43万亩，生产矿山2385个、治理面积25.4万亩)。检查中还发现，一些正在生产的矿山仍不同程度地对周边的生态环境、地下水、空气造成一定程度的破坏和污染，矿业“三废”没有得到全面治理，边生产、边破坏问题仍然存在。
“多、小、散、乱”问题依然突出，矿山企业整合有待加强。全省共有各类矿山企业3627个，其中小型矿山企业共3401个，占93.77%。大部分小型企业受资金、技术能力限制，普遍存在设备差、工艺落后、开发利用率低、环境破坏大、市场竞争力弱的问题。一些矿产丰富的地区还存在无证开采、乱采滥挖的情况。尤其是全省采石场数量过多，多数为小型企业，普遍露天开采，造成对空气、地下水、河流的污染。另外，检查中发现我省在开发温泉地热资源中存在一定的问题，主要是行政主管部门多、没有统一的开采技术标准、无证开采、破坏地下水环境等。
矿区环境监管职责不清、监管工作不到位问题有待解决。矿区环境污染是全方位的面源污染。我国关于矿区环境保护各项制度散见于不同的法律、法规和规章中，这些内容存在不完整、不规范、不统一的问题，可操作性差，造成执法主体多元、法律责任不清、监管工作不到位。矿山多处于偏远地区，污染排放往往不易被发现，环保部门因人力、经费、监管装备不足，执法手段无法保障等问题，难以查处其违法行为。国土资源部门对矿山企业的约束政策只限于督促企业编制环境治理方案、收取矿山地质环境治理恢复保证金。
矿产资源法律法规亟须进一步修改完善。随着我国改革开放的深入和经济社会的快速发展，尤其是近几年来经济发展方式的逐步转变，1986年颁布并于1996年修订的《矿产资源法》已经明显不适应当前经济社会的发展需要，迫切需要根据新形势对该法及其配套法规政策进行修改完善。一是现行《矿产资源法》存在重管理、轻保护的倾向。二是现行《矿产资源法》关于市场准入对象的定位不明确。三是现行《矿产资源法》未对矿业用地进行专门规定。四是现行《矿产资源法》关于违法行为的规定存在操作性差，处罚额低，主管部门自由裁量权大的问题。
关于加强和改进矿产资源开发和保护工作的建议
深入贯彻矿产资源法律法规，依法加强矿产资源的开发和保护。各级政府要认真贯彻矿产资源法律法规，坚持节约资源的基本国策，坚持“在保护中开发，在开发中保护”的方针，正确处理当前与长远、局部与整体、资源开发与环境保护、市场机制与宏观调控等关系，努力提高我省矿产资源的节约集约利用水平，着力转变矿产资源粗放开发、先污染后治理的利用方式，以资源利用方式转变促进生产生活方式转变。要严格执行《辽宁省矿产资源总体规划》，严禁在城市规划区、风景区、名胜区、自然保护区、水源保护区范围内，以及高速公路、重点公路、铁路、输油管线沿线一定距离内新设矿业权；对已有的矿业权，依法补偿后逐步进行关闭退出。政府有关主管部门要进一步明确矿区环境保护的职责分工，加强执法配合，解决矿区环境监管职责不清、监管工作不到位的问题。要加强对矿山企业的动态检查，依法查处无证开采、乱采滥挖等破坏资源的行为；依法查处边生产、边污染的企业，最大限度地减少因矿产开采对环境的污染和破坏，依法保障矿产资源的合理开发利用。
大力推进“青山工程”建设，加强矿山环境整治和生态恢复。要按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”的原则，结合实施“青山工程”，全力推进我省的矿山环境整治和生态恢复。一是要分类推进矿山环境治理。对历史上荒弃的矿山和已闭坑或资源枯竭的矿山，且没有进行环境恢复的，应当严肃追查开矿人；确属追查不到的，应当将矿山生态环境的恢复纳入环境保护和生态环境建设规划，拿出专项资金治理。对新办矿山采矿权审批时，要严格实行矿山环境影响评价制度，确保不出现新的矿山环境问题。对正在开采的矿山企业要加强监督检查，督促企业制定环境治理方案，保证企业边生产、边治理，不欠新账。要根据资源赋存情况和开发利用条件，鼓励采用地下方式开采，对现有的露天矿山严格限制扩界。二是要改进矿山地质环境治理恢复保证金政策。建议提高保证金缴存标准，加强对矿主强制约束力；对完成治理任务并通过验收的生产矿山，要及时返还保证金，以调动矿山自主恢复生态环境的积极性。三是要建立矿产资源开发的生态补偿机制。对在矿产开发和保护中经济、生态受损的地区和居民给予一定的经济补偿。四是要提高准入门槛，减少采石场数量，减少对生态环境的大规模破坏。
着力提高节约集约利用水平，增强矿产资源的持续保障能力。要坚持从省情矿情出发，推进地质找矿实现新突破，提高矿产资源保障能力。要建立资源节约集约利用标准体系，明确矿产资源综合利用“三率”(采矿回采率、选矿回收率、综合利用率)，加紧修订完善《矿产资源节约与综合利用鼓励、限制和淘汰技术目录》，提高矿产资源的节约集约利用水平。要加大对重大采选冶技术、矿产综合利用技术、循环利用技术等的研究与开发力度。要制定鼓励政策，支持企业对矿业“三废”的综合利用。要引导采矿企业改变出售原矿的粗放经营模式，推进企业发展深加工，将资源优势转化为经济优势。
继续推进矿山企业整合，着力解决“多、小、散、乱”问题。要进一步加大同类矿山企业的兼并、重组力度，对矿山生产规模小、布局散乱、开采工艺落后、污染环境等矿区进行资源整合。要通过提高市场准入门槛、加强采矿许可证到期的清理等方式，关闭或改造规模小、对环境污染大的矿山企业。要加强规划布局和政策引导，不断推动矿产资源和现有矿山向生产规模大、技术水平高、资源利用率高、经济效益好的优势企业集中，逐步形成规模化开采、集约化经营的开发模式。建议省政府开展温泉开发和采石场的专项整治，严格矿业权审批管理，减少各地采石场数量，防止因过度开发温泉、石料资源造成的环境污染和资源浪费。
适时开展立法调研，积极推进矿产资源法律法规的修改完善。《矿产资源法》的滞后性已经直接影响到矿业权的合理配置、矿业权人权益的平等保护、矿业权市场的有效运行及矿山生态环境的保护等。目前，全国人大常委会已将修改《矿产资源法》列入本届人大常委会的五年立法规划。建议省政府有关部门要着手开展此项立法调研，深入了解实施《矿产资源法》中遇到的新情况、新问题，提出修改意见和建议，为修改《矿产资源法》和我省条例做好前期准备工作。