臭氧层保护法律文书走过30年
夏堃堡
上世纪70年代初，科学家们发现，全球臭氧层正遭到严重破坏。科学研究发现，向大气中排放全氯氟烃（CFCs）和其他人造物质可以破坏臭氧层，从而妨碍它阻止太阳紫外线到达地球的能力。臭氧层的破坏对人体健康和环境将带来严重的负面影响。这种状况引起了各国政府和人民的普遍担忧，国际社会取得共识，决定立即采取共同行动，保护臭氧层，防止它的破坏对人体健康和环境的危害。
发展历程
1976年4月联合国环境规划署理事会第一次讨论了臭氧层破坏问题。1977年3月召开臭氧层专家会议，通过了《臭氧层世界行动计划》。1980年环境署理事会决定建立一个特设工作组来筹备制定保护臭氧层的全球性公约。经过几年努力，1985年3月，在于奥地利首都维也纳召开的保护臭氧层外交大会上，通过了《保护臭氧层维也纳公约》（以下简称《公约》），同时开放签字。《公约》于1988年9月生效。
《公约》是一个框架性协议，没有确定消耗臭氧层物质的强制性减排指标。1987年9月，在于加拿大蒙特利尔举行的会议上通过了《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（以下简称《议定书》）。它是为实施《公约》，对消耗臭氧层物质进行具体控制的全球性协定。
但是，1987年通过的《议定书》没有体现“共同但有区别的责任”原则，包含有不利于发展中国家的条款，且科学论证不够，规定的限控物质范围太小，难以达到防止臭氧层继续恶化的目的，遭到了许多国家的批评。
《议定书》于1989年1月1日生效，但直到当年5月，130个发展中国家中只有10个国家批准或加入《议定书》，而且，《公约》缔约国也普遍认为《议定书》存在明显缺陷，于是决定对它进行修改。在1990年6月于伦敦举行的《议定书》第二次缔约方会议上，通过了《议定书》伦敦修正案。1992年哥本哈根、1997年蒙特利尔和1999年北京的会议上对《议定书》做了进一步的修改和调整。修正后的《议定书》明确了淘汰时间表，并引进其他控制措施，增加了新的受控物质种类。
修正后的《议定书》规定发达国家在1996年淘汰CFCs、1994年淘汰哈龙，发展中国家在2010年淘汰这两类物质，还规定了其余消耗臭氧层物质削减和淘汰的时间表。
修正后的《议定书》在许多方面有了重大改进，基本反映了广大发展中国家的愿望和要求，并建立在更加科学的基础上。因此，保护臭氧层的步伐大大加快。伦敦修正案通过后，发展中国家纷纷批准或加入《公约》和《议定书》。中国于1989年9月11日加入《公约》，1991年6月14日加入《议定书》。
中国政府和其他发展中国家在1989年召开的《议定书》缔约方第一次会议上提出了设立保护臭氧层国际基金的建议。1990年在英国伦敦召开的《议定书》第二次缔约方会议上，正式通过了建立《蒙特利尔议定书》多边基金的决议，并将其写入《议定书》伦敦修正案。基金的目标是帮助发展中国家在《议定书》规定的期限内实现消耗臭氧层物质的淘汰。
根据决议，多边基金主要由发达国家缔约方捐款，向发展中国家缔约方提供淘汰消耗臭氧层物质所需要的资金。基金每3年增资一次。多边基金的建立，体现了共同但有区别的责任原则。过渡性多边基金于1991年开始运行，并于1992年12月成为正式基金。
运行机制
联合国开发计划署、联合国环境署、联合国工发组织和世界银行是多边基金的国际执行机构。联合国环境署负责管理《公约》和《议定书》秘书处（以下简称“臭氧秘书处”）以及多边基金秘书处。
《公约》缔约方大会和《议定书》缔约方会议是这两个保护臭氧层法律文书的决策机构，迄今已经召开了10次《公约》缔约方大会和26次《议定书》缔约方会议。
《议定书》缔约方会议负责决定基金的政策和增资问题。缔约方会议下设多边基金执行委员会（以下简称“执委会”），其主要任务是：提出基金操作的政策和项目批准条件；监督政策实施和基金的运行；批准执行机构的工作计划；批准投资项目和其他淘汰活动并监督和评估多边基金项目的实施。多边基金执委会秘书处协助执委会进行日常工作的管理。《议定书》缔约方会议可以对原来确定的削减和淘汰受控物质的时间表加以调整。
履约成就
从1985年通过《公约》至今，人类采取联合行动保护臭氧层已有30年的历史。这两个臭氧层保护法律文书是最为成功的多边环境协议。它们已实现普遍会员制，即所有联合国成员国都加入了这两个法律文书。《公约》和《议定书》的执行率非常高，96种消耗臭氧层物质得到了控制。
全氯氟烃、哈龙、四氯化碳和甲基氯仿是4种主要消耗臭氧层物质。到2010年1月1日，继发达国家10年前率先淘汰之后，发展中国家也全部淘汰了这4种物质。中国比《蒙特利尔议定书》规定的期限提前两年半于2007年7月1日淘汰了全氯氟烃和哈龙，并于2010年1月1日淘汰了四氯化碳和甲基氯仿。《议定书》的实施，对保护臭氧层、保护全球环境发挥了重要作用。南极臭氧层空洞开始缩小，臭氧层有望修复。
在削减和淘汰消耗臭氧层物质的同时，还取得了减少相当于110亿吨CO2当量温室气体排放的额外利益，为保护全球气候做出了贡献。
多边基金向197个缔约方中的147个国家提供削减和淘汰消耗臭氧层物质的资金。到2010年，中国从多边基金累计获得资金8亿美元，实施了400多单个项目和18个行业计划，为3000多家企业提供了资金支持，为实现第一阶段的履约目标提供了强有力的保障。
臭氧层保护法律文书取得成功，主要有下列原因：各国普遍认识到臭氧层破坏对于人体健康和生态系统的巨大危害，因而有保护臭氧层的共同的政治意愿；各国政府、民间组织、企业和其他利益相关者通力合作，采取共同行动；科学为正确的决策提供了依据，技术的发展为淘汰消耗臭氧层物质提供了可能；《蒙特利尔议定书》多边基金为发展中国家提供资金，为履约目标的实现提供了强有力的保障。
现在，各缔约方正在努力，按照《蒙特利尔议定书》缔约方会议确定的时间表，继续削减和淘汰列入《议定书》附件中的消耗臭氧层物质。
主要争议问题
《蒙特利尔议定书》的谈判一直比较顺利，气氛也比较和谐。但自2009年以来，各国在氢氟碳化物（HFCs）问题上一直存在着重大分歧。HFCs是一种消耗臭氧层潜能值极低的物质，因此用它作为HCFCs的替代品。但是，HFCs是一种全球变暖潜能值（GWP）极高的物质。为保护全球气候，必须予以淘汰。
自2009以来，在历次《蒙特利尔议定书》缔约方会议上，HFCs应由《蒙特利尔议定书》还是由《气候变化框架公约》负责淘汰，缔约方经过激烈争论，一直没有达成协议。
在2015年6月于美国华盛顿举行的第七轮中美战略与经济对话会上，中美双方在多边进程下就HFCs问题交换了意见并达成共识。这为在《蒙特利尔议定书》框架下打破HFCs谈判僵局创造了条件。
作者为原国家环保局国际司司长